Vérification des normes nationales

Rapport Final - Juillet 2021

Ce rapport fut revu en considération de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Certaines parties du texte comprises dans ces documents ne peuvent pas être publiées et sont identifiées comme suit : [***]; l'information publiée est NON-CLASSIFIÉE.

Table des matières

Sigles et abréviations

AP
Apprentissage et perfectionnement
BVG
Bureau du vérificateur général
CD
Commandant divisionnaire
DG
Direction générale
DRAI
Déploiement rapide pour action immédiate
EGS
Équipe de gestion supérieure
EMS
État-major supérieur
GGC
Gestion générale et contrôle
GRC
Gendarmerie royale du Canada
GTI
Groupe tactique d'intervention
MO
Manuel des opérations
m.r.
Membre régulier
PVER
Plan de vérification et d'évaluation axé sur les risques
SIGRH
Système d'information sur la gestion des ressources humaines
SPCA
Services de police contractuels et autochtones
TEAM
Système de gestion des dépenses globales et des actifs
VIEE
Vérification interne, évaluation et examen

Résumé

Les organisations instaurent des normes afin de communiquer aux employés les attentes convenues quant à l'exécution du travail et de permettre aux gens de travailler ensemble. Dans le contexte des services de police, des normes nationales établissent généralement les exigences minimales que doivent satisfaire les policiers dans un secteur d'opérations donné. Afin de pouvoir déterminer quelles normes nationales sont nécessaires pour appuyer les opérations, la Gendarmerie royale du Canada (GRC) doit mettre en place un processus d'élaboration exhaustif.

Par conséquent, la commissaire a approuvé la vérification des normes nationales dans le cadre du Plan de vérification et d'évaluation axé sur les risques 2019-2024. La vérification visait à évaluer la pertinence du processus en place pour élaborer et mettre en œuvre des normes nationales liées aux besoins opérationnels courants et émergents. La vérification portait sur l'élaboration, la mise en œuvre et la surveillance des normes nationales concernant la sécurité des agents de janvier 2015 à décembre 2019.

La vérification a révélé qu'il existait un processus d'élaboration de normes nationales, mais que celui-ci n'était pas toujours suivi. De plus, la nécessité d'établir des normes nationales pour la Gendarmerie n'a pas été étayée, et les normes n'ont pas été définies de manière à montrer comment elles viendraient compléter le cadre stratégique de la GRC. Il n'existait aucun plan de déploiement central pour appuyer la mise en œuvre des normes existantes, ce qui fait que les divisions ont eu de la difficulté à dispenser la formation nécessaire pour répondre aux normes. Enfin, les éléments clés de la gestion du cycle de vie n'avaient pas été mis en place au sein de la GRC pour s'assurer que les divisions pouvaient acheter et entretenir le matériel nécessaire pour répondre aux normes.

La vérification a permis de constater qu'il y avait des mécanismes de surveillance et de contrôle des normes existantes pour s'assurer de la conformité, mais que les données organisationnelles n'étaient pas exactes et n'étaient pas validées de façon uniforme par les divisions. Le contrôle pourrait être renforcé afin de régler les problèmes qui entravent la surveillance et la conformité à l'échelle de l'organisation.

L'occasion se présente de définir officiellement l'expression « normes nationales », de déterminer le rôle des normes nationales à l'intérieur du cadre stratégique de la GRC et de renforcer le processus d'élaboration des normes. La mise en œuvre des normes existantes fournit des leçons utiles pour orienter les prochaines étapes de l'établissement de futures normes nationales pour la GRC. L'examen des normes existantes permettra de s'assurer que les objectifs sont réalisables et peuvent être atteints.

La réponse et le plan d'action de la direction relatifs au présent rapport démontrent l'engagement de la haute direction à donner suite aux constatations et aux recommandations issues de la vérification. La Vérification interne de la GRC surveillera la mise en œuvre du plan d'action de la direction et entreprendra une vérification de suivi, au besoin.

Réponse de la direction aux résultats de la vérification

Dans l'ensemble, nous sommes d'accord avec les constatations de la vérification des normes nationales et nous acceptons toutes les recommandations contenues dans le présent rapport. Les chapitres 99.1 et 99.2 du Manuel des opérations (MO) ont été les premières normes nationales élaborées conformément à ce cadre; elles étaient fondées sur les exigences de formation existantes du GTI et donnaient suite aux recommandations du rapport sur l'examen indépendant de la fusillade survenue à Moncton en 2014 (rapport MacNeil), respectivement. Nous remercions l'équipe de Vérification interne, évaluation et examen d'avoir mis l'accent sur ces normes opérationnelles initiales, car nous pouvons ainsi nous assurer que nous mettons en place les fondements nécessaires et que nous sommes sur la bonne voie.

La vérification a permis de relever plusieurs domaines d'importance et possibilités d'amélioration, et nous avons pris des mesures se rapportant à bon nombre d'entre eux. Ainsi, en 2019-2020, parallèlement à la vérification et en dehors de la période visée, nous avons réécrit complètement le chapitre 99.2 du MO. Durant cette révision, nous avons suivi systématiquement le processus d'élaboration des normes opérationnelles et renforcé les étapes de consultation et de planification. Notre approche a permis de corriger bon nombre des lacunes relevées au cours de la vérification et de faciliter la mise en œuvre d'une norme opérationnelle réalisable et durable. Cependant, comme il est recommandé dans le rapport de vérification, nous allons mettre à jour périodiquement le processus d'élaboration des normes opérationnelles afin de mieux définir les rôles et les responsabilités des comités et des intervenants concernés. Nous continuerons aussi à travailler avec nos partenaires de Gestion des acquisitions, du matériel et de l'actif, d'Apprentissage et perfectionnement et d'autres secteurs clés pour officialiser les exigences en matière de planification centrale et de stratégies de soutien. De plus, nous mettrons à jour le processus d'élaboration afin de l'harmoniser au Cadre de travail du Comité de gouvernance de la GRC et nous tâcherons de créer un comité permanent pour surveiller l'élaboration des normes opérationnelles.

Nous sommes impatients de travailler avec nos partenaires, les principaux intervenants et l'État-major supérieur (EMS) en vue de moderniser le processus fondé sur les éléments probants et le risque pour cerner les secteurs pour lesquels des normes opérationnelles sont nécessaires, et en établir la priorité. Cela facilitera la tenue d'une évaluation annuelle des secteurs où la Gendarmerie a besoin de normes nationales.

Dans le cadre de l'initiative de modernisation Vision150 et de l'initiative de renouvellement des politiques, nous voulons mieux définir le rôle des normes opérationnelles et la façon dont elles complètent les politiques existantes. Comme le mentionne le rapport de vérification, cela permettra de s'assurer que tous les employés comprennent les rôles et les attentes de cet instrument. Nous avons récemment pris des mesures pour communiquer cette information aux employés de la GRC. Ainsi, à la mise à jour de décembre 2020 du chapitre 99.2 du MO, nous avons joint un communiqué destiné à l'ensemble des membres, ainsi qu'aux officiers responsables des enquêtes criminelles (OREC) et aux commandants, qui expliquait le rôle et le but des normes opérationnelles.

Enfin, nous continuerons de suivre les progrès liés à ces normes nationales. Nous pourrons ainsi nous assurer que les objectifs sont réalisables et permettent de régler les problèmes de non-conformité.

Il nous tarde de continuer à renforcer ce cadre afin de nous assurer que les normes opérationnelles sont des éléments moteurs de la prestation des services de police et sont axées sur les principaux enjeux liés à la sécurité des agents. Nous continuerons d'utiliser le rapport de vérification et ses recommandations pour orienter nos travaux.

Sous-commissaire Brian Brennan, Services de police contractuels et autochtones

1.0 Contexte

Les organisations instaurent des normes afin de communiquer aux employés les attentes convenues quant à l'exécution du travail et de permettre aux gens de travailler ensemble. Les normes peuvent porter sur un large éventail d'activités, notamment la définition des spécifications du matériel, la gestion d'un processus, la prestation d'un service, la fourniture de matériel ou la formation.

Le Manuel des opérations (MO) de la GRC renferme les normes nationales, soit quatre normes d'enquête Note de fin de texte 1 et deux normes opérationnelles Note de fin de texte 2 . En plus, le Manuel d'administration (MA), le MO et les manuels auxiliaires (appelés collectivement les « manuels ») renferment des politiques qui pourraient comporter des normes et être considérées comme d'envergure nationale lorsqu'elles doivent être suivies par les employés.

Dans le contexte des services de police, la sécurité des agents constitue un facteur déterminant lorsque vient le temps d'élaborer et de mettre en œuvre des normes nationales. La sécurité des agents est une priorité de la GRC en raison de la nature intrinsèquement dangereuse du travail de policier, puisque les membres réguliers peuvent être blessés dans l'exercice de leurs fonctions ordinaires ou dans des circonstances extraordinaires comme des situations de tireur actif. La partie II du Code canadien du travail précise que la GRC doit faire preuve de diligence raisonnable pour prévenir les blessures sur les lieux de travail Note de fin de texte 3 .

En 2019, le Bureau du vérificateur général (BVG) a publié un rapport de vérification sur l'équipement des agents de la GRC, qui visait à déterminer si les agents de la GRC recevaient l'équipement et la formation nécessaires pour exercer leurs fonctions de manière sécuritaire. Le BVG a déterminé que la GRC n'avait pas de normes nationales relatives à la disponibilité et au déploiement des carabines Note de fin de texte 4 et des gilets pare-balles rigides à l'échelle de l'organisation. Il a aussi constaté que la GRC ne disposait pas de l'information nécessaire à l'échelle nationale pour déterminer si les détachements possédaient suffisamment d'équipement de protection pour permettre à la GRC de remplir à ses obligations en vertu du Code canadien du travail Note de fin de texte 5.

En réponse au rapport de vérification du BVG, la GRC a convenu d'élaborer des normes nationales qui prévoient une formation sur le maniement de la carabine de patrouille, la remise d'un gilet pare-balles rigide à chaque membre opérationnel de première ligne et l'attribution d'une arme d'épaule Note de fin de texte 6 par véhicule opérationnel. Le présent rapport de vérification renvoie aussi aux constatations de la vérification du BVG lorsque celles-ci fournissent un contexte et contribuent à l'évaluation de la vérification des normes nationales par l'équipe de Vérification interne, d'évaluation et d'examen (VIEE) de la GRC.

Le Plan de vérification et d'évaluation axé sur les risques de 2019-2024 (PVER) approuvé par la commissaire de la GRC comprenait une vérification des normes nationales, notamment l'évaluation de la pertinence du processus en place pour élaborer et mettre en œuvre des normes nationales liées aux besoins opérationnels courants et émergents.

2.0 Objectif, portée et méthode

2.1 Objectif

La vérification visait à évaluer la pertinence du processus en place pour élaborer et mettre en œuvre des normes nationales liées aux besoins opérationnels courants et émergents. L'annexe A présente l'objectif et les critères de la vérification.

2.2 Portée

La vérification portait sur l'élaboration, la mise en œuvre et la surveillance des normes nationales concernant la sécurité des agents. Elle a aussi permis, au moment où elle s'effectuait, d'examiner d'autres initiatives de normalisation en cours. La période visée par la vérification s'étendait de janvier 2015 à décembre 2019. L'analyse a porté sur certaines données de formation allant jusqu'à mars 2020 afin de prendre en compte les résultats les plus récents. L'évaluation de la validité des normes ne faisait pas partie de la portée de la vérification.

2.3 Méthode

L'expression « normes nationales » n'est pas utilisée officiellement dans les manuels de la GRC. Selon les Services de police contractuels et autochtones (SPCA), les chapitres 99.1 et 99.2 du MO représentent des normes nationales, car ils contiennent des exigences claires relatives à la formation ou à l'équipement auxquelles doivent se soumettre toutes les divisions. L'équipe de vérification a donc examiné les normes opérationnelles contenues dans les chapitres 99.1 et 99.2 du MO pour déterminer s'il existait un processus adéquat pour l'élaboration et la mise en œuvre de normes nationales.

Le chapitre 99.1 du MO – Groupes tactiques d'intervention (GTI) – Formation de maintien des compétences indique la formation mensuelle obligatoire que doivent suivre les membres des GTI, ainsi que la formation requise pour les profils spécialisés afin de maintenir les compétences nécessaires dans ces domaines. Le chapitre 99.2 du MO – Formation obligatoire : Menaces actives indique la formation obligatoire sur le déploiement rapide pour action immédiate (DRAI) et sur la carabine de patrouille que doivent suivre les m.r. opérationnels de première ligne.

La planification de la vérification a été effectuée en février 2020. À cette étape, l'équipe de vérification a mené des entrevues, a passé en revue les processus et a examiné les politiques et les procédures pertinentes ainsi que les résultats des vérifications antérieures.

L'étape de l'examen a été effectuée en octobre 2020, a fait appel à diverses techniques de vérification, notamment des entrevues, l'examen de documents et l'analyse de données. Il y a eu des visites sur place à trois quartiers généraux divisionnaires (E, K et M) pour évaluer les pratiques et les processus. De plus, un échantillon aléatoire de [***] membres du GTI de cinq divisions (B, E, K, M, Nationale) a été sélectionné pour déterminer la conformité à chaque cours obligatoire figurant dans le chapitre 99.1 du MO. À la fin de l'étape d'examen, l'équipe de vérification a tenu des réunions pour valider les constatations auprès au personnel clé et faire part à la haute direction des constatations pertinentes.

Compte tenu de l'absence d'une définition claire pour les expressions « normes nationales » et « normes opérationnelles », ces deux expressions ont été utilisées de manières interchangeables dans le rapport de vérification. Les exigences associées aux chapitres 99.1 et 99.2 du MO sont appelées « normes existantes » aux fins du présent rapport.

2.4 Énoncé de conformité

La mission de vérification est conforme au Cadre de référence international des pratiques professionnelles de l'Institut des vérificateurs internes et à la Directive sur l'audit interne du Conseil du Trésor du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

3.0 Constatations de la vérification

Un processus adéquat est nécessaire pour s'assurer que les normes nationales sont élaborées à partir de données probantes et qu'elles atteignent les objectifs voulus. Un tel processus, appuyé par une solide structure de gouvernance, aiderait la GRC à établir des normes nationales qui contribuent à améliorer la sécurité des agents. Par conséquent, l'équipe de vérification s'attendait à trouver :

  • une évaluation des besoins en matière d'établissement de normes nationales;
  • une définition de ce qu'on entend par normes nationales et une description de la façon dont celles-ci complètent les politiques existantes;
  • un processus étayé qui définit les rôles et les responsabilités de tous les intervenants concernés;
  • une liste exhaustive des consultations obligatoires, une obligation d'effectuer des recherches fondées sur des données probantes et un processus d'approbation détaillé pour appuyer l'élaboration des normes nationales;
  • L'élaboration de plans ou de stratégies de déploiement national prenant en considération les besoins en matière de ressources, de formation, d'équipement et de gestion du cycle de vie afin d'assurer la mise en œuvre réussie des normes par les divisions;
  • Un mécanisme d'établissement de rapports et de surveillance qui définit les responsabilités et les attentes, ainsi que la mobilisation des divisions pour régler tout problème organisationnel.

3.1 Cadre stratégique

L'occasion se présente pour la GRC d'établir des normes nationales et de déterminer la façon dont celles-ci viendront compléter le cadre stratégique existant. De plus, la GRC devrait confirmer les secteurs pour lesquels il faut élaborer des normes nationales.

La GRC utilise principalement ses manuels pour fournir des directives aux employés et assurer la sécurité des agents. Les manuels comprennent les normes d'enquête, les normes opérationnelles, les politiques nationales et les politiques divisionnaires. L'équipe de vérification s'attendait à ce que les normes soient bien définies et complètent les politiques existantes de la GRC.

Le chapitre III.4 du MA, Système manuel précise que toutes les directives de la GRC doivent être affichées dans le système manuel officiel, qui comprend l'AM et le MO et les manuels auxiliaires connexes. Il mentionne aussi que, si cette mesure était ignorée, cela pourrait provoquer une grande confusion et entraîner des conséquences juridiques pour la GRC, notamment devoir expliquer ses pratiques Note de fin de texte 7. Aux fins du système manuel, le terme « directives » désigne les politiques et les procédures. Les politiques sont définies comme les principes généraux qui orientent et dirigent les activités de la GRC liées à la gestion, à l'administration et l'exécution de ses programmes et services comme le prévoient les lois, les règlements et les règlesNote de fin de texte 8. Les procédures sont définies comme les mesures, les méthodes, les étapes et les routines à suivre comme le prévoient les politiques directrices, les lois, les règlements et les règles Note de fin de texte 9.

Même si le MO contient quatre normes d'enquête et deux normes opérationnelles, l'équipe de vérification n'a pas trouvé de définition du terme « normes » dans le manuel. La Section des politiques et des publications de la Sous-direction de la gestion de l'information de la GRC a souligné que le Conseil du Trésor définissait les « normes » comme un ensemble de spécifications opérationnelles ou techniques mesurables qui peut aussi inclure les étapes détaillées pour accomplir une tâche. Cependant, cette définition n'a pas été approuvée et communiquée à l'échelle de la GRC.

De plus, l'équipe de vérification n'a pas trouvé de directives visant à définir ou à expliquer l'expression « normes opérationnelles ». Lorsque l'État-major supérieur (EMS) a approuvé les normes opérationnelles des chapitres 99.1 et 99.2 du MO en 2017, il a été informé que les normes opérationnelles serviraient à mettre en valeur les exigences existantes ou à en créer de nouvelles qui sont considérées comme indispensables pour les priorités organisationnelles, comme la sécurité des policiers et de la population. Cependant, aucune définition n'a été incluse dans les manuels pour préciser l'utilisation de l'expression « normes opérationnelles ».

Enfin, il n'existe pas de directive pour préciser la différence entre les politiques et les normes. L'équipe de vérification a constaté que la différence entre les normes opérationnelles et les politiques n'était pas bien comprise par les personnes interviewées dans l'ensemble des secteurs d'activités et des divisions. Il arrivait souvent que les personnes interviewées ne puissent expliquer la différence entre les normes et les politiques ou dire quel était le seuil justifiant l'élaboration de normes. Bien que plusieurs personnes interviewées aient saisi que les politiques servaient à orienter et que les normes étaient obligatoires, d'autres croyaient que les termes étaient interchangeables. Certaines personnes interviewées ne savaient pas vraiment si la Gendarmerie avait des normes nationales. L'intégration des normes nationales dans le MO, au même titre que les politiques, a conduit à une plus grande ambiguïté à savoir si les normes étaient obligatoires à l'échelle de la Gendarmerie.

Comme les normes nationales visent à établir une exigence minimale à respecter à l'échelle de la Gendarmerie, il est nécessaire qu'elles soient claires et concises, et qu'elles comprennent des paramètres de rendement mesurables. Un format uniforme pour les normes nationales permettrait de s'assurer qu'elles sont facilement reconnaissables par tous les membres. La différence entre les politiques et les normes doit être bien comprise, tout comme les attentes en matière de conformité obligatoire.

Dans le cadre de l'initiative de modernisation Vision150, la GRC s'est engagée à mener un exercice de renouvellement des politiques, qui vise à examiner toutes les politiques dans les manuels et à définir ce qui est une politique, une ligne directrice, une norme et une procédure. Ce faisant, la GRC aura l'occasion d'établir des définitions pour les normes nationales et de déterminer comment celles-ci complètent les politiques existantes. La diffusion de ces définitions à l'échelle de l'organisation permettrait aux employés de comprendre les attentes liées aux instruments et d'utiliser ceux-ci de façon uniforme.

Évaluation des besoins

Ces dernières années, plusieurs rapports et enquêtes médico-légales ont souligné le besoin de normaliser l'équipement et la formation pour les membres de la GRC ou ont fait des recommandations pour réduire les risques pour la sécurité des agents. La partie II du Code canadien du travail précise que tous les employeurs sont tenus de veiller à ce que la santé et la sécurité de ses employés soient protégées pendant qu'ils sont au travail, ce qui signifie que la GRC doit prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la sécurité de tous les employés en tout temps Note de fin de texte 10 . Par conséquent, l'équipe de vérification s'attendait à ce que la GRC ait évalué le besoin d'établir des normes nationales et ait déterminé les principaux secteurs justifiant la mise en place de normes nationales, conformément aux priorités et aux obligations en matière de santé et de sécurité de l'organisation.

En 2014, trois m.r. de la GRC ont été tués dans l'exercice de leurs fonctions durant un incident impliquant un tireur actif à Moncton, au Nouveau-Brunswick. Une enquête a donné lieu à des poursuites contre la GRC en vertu du Code canadien du travail et à une condamnation en 2017 pour avoir négligé de fournir de l'équipement de recours à la force, une formation et une surveillance appropriés aux agents qui sont intervenus lors d'une fusillade impliquant un tireur actif Note de fin de texte 11 . Le rapport de l'examen indépendant de la fusillade survenue à Moncton en 2014 (rapport MacNeil) a mis en évidence le fait que la GRC ne disposait pas d'une norme nationale régissant le nombre de carabines que devrait conserver chaque division Note de fin de texte 12.

En réponse à ces événements, en 2016, les SPCA ont présenté un processus d'élaboration de normes à l'EMS, qui a lancé l'approbation et l'élaboration de normes nationales pour la Gendarmerie. En 2017, une note d'information à l'intention du sous-commissaire des SPCA a confirmé que le Groupe de recherche opérationnelle des SPCA avait conçu une méthode pour l'élaboration de normes et que le Groupe se chargerait de déterminer les secteurs où des normes pourraient être nécessaires. L'équipe de vérification a constaté que les SPCA avaient établi une liste des secteurs potentiels justifiant des normes opérationnelles liées aux éléments suivants :

  • la formation obligatoire (force létale, incidents critiques, gilet pare-balles rigide, qualification au tir, carabine);
  • l'équipement obligatoire (radio, dispositif de localisation, lunettes de vision nocturne, dispositif de repérage GPS, carabine);
  • plans (plans opérationnels d'urgence, procédures opérationnelles réglementaires pour les appels opérationnels).

La présentation faite à l'EMS en 2016 indiquait que les normes opérationnelles contribueraient au mieux-être et à la sécurité des membres, assureraient le respect des normes du Code canadien du travail et fourniraient une justification claire des coûts aux partenaires des services de police. L'EMS a été informé que les normes constitueraient un moyen de cerner les exigences jugées essentielles pour répondre aux priorités organisationnelles. À l'étape de l'établissement du rapport de vérification, deux normes opérationnelles avaient été approuvées par la GRC.

La vérification a révélé qu'aucune analyse étayée n'avait été effectuée pour justifier pour quelles raisons des normes nationales étaient requises dans ces secteurs potentiels. Aucun critère n'a été établi pour démontrer pourquoi ces secteurs devraient faire l'objet de normes nationales plutôt que de politiques et comment ils sont liés aux priorités organisationnelles. De plus, rien n'indique que des facteurs clés qui pourraient motiver l'élaboration de normes, comme des enquêtes, des changements aux lois, des décisions des tribunaux et des incidents liés à la santé et à la sécurité, ont été évalués pour déterminer s'il était nécessaire d'instaurer des normes.

Enfin, aucun élément probant ne montrait que l'incidence de l'établissement de normes nationales avait été évaluée ou qu'une stratégie avait été élaborée pour régler les problèmes de non-conformité. L'adoption de normes nationales sans évaluation des répercussions, de l'engagement et de la probabilité de conformité augmente le risque que l'organisation ne soit pas en mesure de les respecter, ce qui pourrait avoir une incidence sur la sécurité des agents.

En conclusion, l'expression « normes nationales » n'est pas bien définie. L'occasion se présente de préciser comment les normes nationales complètent les politiques existantes dans le contexte de l'initiative de modernisation et de renouvellement des politiques Vision150. De plus, l'équipe de vérification n'a trouvé aucune indication de la tenue d'une analyse étayée pour déterminer les secteurs où des normes nationales doivent s'ajouter aux politiques en vigueur pour appuyer les priorités essentielles de l'organisation et pour améliorer la sécurité des agents. Sans une telle analyse, il y a un risque que des normes puissent être élaborées de manière ponctuelle et ne soient pas réalisables. L'occasion se présente d'examiner les secteurs de la GRC qui justifient l'élaboration de normes nationales.

3.2 Processus d'élaboration des normes

Bien qu'il existe un processus d'élaboration des normes nationales, il n'a pas été suivi systématiquement au moment de la conception des normes existantes. L'occasion se présente de renforcer le processus pour veiller au respect des exigences.

L'équipe de vérification s'attendait à trouver un processus approuvé pour l'élaboration de normes nationales, qui comporte des exigences en matière de recherches fondées sur des données probantes, de consultation et d'approbation. Elle s'attendait aussi à ce que les rôles et les responsabilités de tous les intervenants concernés soient clairement définis.

Même si la GRC n'a pas établi comment les normes nationales complètent les politiques existantes, l'équipe de vérification a constaté que les SPCA avaient mis en place un processus étayé pour l'élaboration de normes, qui a été approuvé par l'EMS en 2016. Ce processus comporte une approche en trois volets, qui porte sur les exigences en matière de planification, d'élaboration et d'approbation des normes nationales.

À l'étape de planification, les SPCA doivent :

  • effectuer un examen des recommandations découlant d'enquêtes, des organes externes, des rapports internes, des rapports sur la santé et la sécurité au travail, des statistiques et des données opérationnelles;
  • cerner les secteurs où des normes nationales pourraient être nécessaires et les noter à l'aide d'une feuille de notation afin de déterminer l'ordre de priorité des sujets en vue de l'élaboration de normes nationales;
  • préparer un plan d'action annuel comprenant des options pour l'élaboration de normes;
  • présenter le plan d'action à l'EMS pour obtenir une décision concernant les normes à élaborer en premier au cours de l'année à venir.

L'étape d'élaboration et de consultation recense les mesures nécessaires pour l'élaboration de normes, notamment la description des recherches, des analyses et des consultations à effectuer. Les consultations devraient être menées auprès de différents intervenants à l'échelle de plusieurs secteurs d'activités et divisions, y compris la Division Dépôt, la Sous-direction de la santé et de la sécurité au travail, la Sous-direction des ententes stratégiques sur les services de police des SPCA, et Apprentissage et perfectionnement (AP). Cette étape prévoit aussi une analyse des répercussions financières avant l'approbation des nouvelles normes. Ces exigences sont précisées dans un outil d'élaboration des normes.

Enfin, le processus décrit les exigences de l'étape d'approbation des normes, notamment l'examen par le Conseil national des opérations intégrées, l'Équipe de gestion supérieure (EGS) et l'EMS avant la présentation à la commissaire aux fins d'approbation définitive.

La vérification visait à déterminer si les étapes principales du processus d'élaboration des normes avaient été suivies au moment de la mise au point des chapitres 99.1 et 99.2 du MO. Le tableau ci-dessous présente les résultats du contrôle.

Tableau 1 : Conformité aux étapes principales du processus d'élaboration
Étapes du processus d'élaboration Chap. 99.1 du MO Chap. 99.2 du MO/th>
Recherches fondées sur des données probantes Oui Non
Consultations Oui Oui
Analyse financière Non Non
Présentation à l'EMS Oui Oui
Preuve de l'approbation Oui Oui
Mécanisme de collecte de données Oui Oui
Mécanisme de surveillance Oui Oui

Bien que l'équipe de vérification ait constaté que les étapes principales du processus ont été suivies, elle a relevé des écarts et des lacunes. Premièrement, l'équipe n'a trouvé aucune preuve montrant que l'approche d'établissement des priorités de l'étape de planification avait été mise en œuvre par les SPCA. Même si le sujet des normes nationales a fait l'objet de discussions par l'EMS et l'EGS de 2016 à 2020, aucun plan d'action comportant des priorités n'a été préparé et présenté annuellement à l'EMS aux fins d'approbation.

Deuxièmement, certaines des recherches cernées au cours de l'étape d'élaboration et de consultation n'ont pas été réalisées ou étayées durant la rédaction du chapitre 99.2 du MO. Même si les coûts liés à la mise en œuvre des normes existantes ont fait l'objet de discussions avec les divisions et les partenaires contractuels, rien n'indique qu'une analyse des répercussions financières a été effectuée pour remédier à toute contrainte financière avant l'approbation définitive.

De plus, le processus d'élaboration des normes comporte une liste de groupes à consulter, mais ne définit pas les rôles et les responsabilités des groupes et des comités concernés. Comme les normes nationales s'appliquent à l'ensemble de l'organisation, il est essentiel de consulter les autres secteurs d'activité au début du processus pour obtenir leur consentement et s'assurer qu'ils les respecteront. Même si certaines consultations ont été menées après des intervenants durant l'élaboration des chapitres 99.1 et 99.2 du MO, aucune preuve documentée n'indique que tous les intervenants clés ont été consultés au début du processus et que les contraintes et les défis des divisions ont été pris en considération. Au cours des entrevues, les responsables de la mise en œuvre des normes associées à ces chapitres dans les divisions ont indiqué qu'ils n'avaient pas été invités à participer au début du processus pour cerner les défis et les contraintes liées à la planification, à l'équipement et à la formation.

En conclusion, les SPCA ont conçu un processus d'élaboration des normes pour la GRC, qui décrit les exigences en matière de recherche, de consultation et d'approbation. Cependant, les étapes principales de ce processus n'ont pas été suivies lors de la rédaction des normes existantes (chapitres 99.1 et 99.2 du MO). De plus, les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles liés à l'élaboration des normes nationales ne sont pas bien définis. Si le processus d'élaboration des normes nationales n'est pas communiqué clairement aux principaux intervenants et s'il n'est pas suivi systématiquement, il y a un risque que les difficultés liées à la mise en œuvre ne puissent être réglées en temps opportun.

3.3 Planification et mise en œuvre

Aucun plan central et aucune stratégie de soutien n'ont été élaborés pour assurer la mise en œuvre réussie des normes existantes. L'occasion se présente de faire participer les secteurs d'activité et les divisions au début du processus pour veiller à la prise en compte des répercussions sur les besoins en matière de formation, de ressources et de gestion du cycle de vie de l'équipement avant le déploiement des normes nationales.

La mise en œuvre de nouvelles normes nationales liées à la formation ou à l'équipement exige des efforts et des ressources considérables. Par conséquent, l'équipe de vérification s'attendait à ce que des plans de déploiement nationaux prenant en considération les besoins en matière de ressources, de formation, d'équipement et d'entretien aient été mis en place. Elle s'attendait aussi à trouver des preuves de l'élaboration de stratégies de financement pour appuyer la mise en œuvre des normes nationales, et de la coordination du financement des besoins en matière de gestion du cycle de vie, notamment des installations, de la formation et de l'entretien continu.

Planification et mise en œuvre

L'équipe de vérification a constaté que la mise en œuvre des normes nationales existantes avait été effectuée à l'échelle des divisions plutôt qu'à l'échelle de l'organisation. En raison de la décision de l'EMS d'approuver la mise en œuvre décentralisée des chapitres 99.1 et 99.2 du MO, les divisions ont dû prendre en charge l'acquisition de l'équipement et la prestation de la formation pour leurs membres après l'approbation de ces chapitres du MO.

La vérification du BVG de 2019 a révélé que la GRC ne disposait pas d'un plan d'acquisition de carabines pour s'assurer que ses agents étaient équipés adéquatement. La prise de décisions a plutôt été déléguée aux divisions et aux détachements Note de fin de texte 13 . L'équipe de vérification de VIEE a vérifié si les SPCA avaient fourni des directives aux divisions pour faciliter la mise en œuvre des chapitres 99.1 et 99.2 du MO. Elle a permis de constater qu'aucun plan n'avait été élaboré avant le déploiement du chapitre 99.1 du MO (formation du GTI). Bien que les SPCA aient fourni un outil d'évaluation des risques aux divisions pour les aider à déterminer le nombre de carabines nécessaires pour répondre à la norme du chapitre 99.2 du MO, cette mesure n'était pas suffisante pour appuyer le déploiement dans les divisions.

De plus, l'équipe de vérification n'a trouvé aucune preuve de la tenue d'une analyse des répercussions financières de ces nouvelles normes sur les divisions. De même, aucune stratégie de financement n'a été prévue au cas où les divisions ou les partenaires contractuels ne seraient pas en mesure de financer les nouveaux besoins. La Gestion générale et le contrôle (GGC) a confirmé [***] pour la mise en œuvre des chapitres 99.1 et 99.2 du MO [***] Les divisions ont dû financer la mise en œuvre de ces normes à même les budgets existants [***] Les [***] ce qui a influé sur le calendrier de mise en œuvre. Ainsi, [***]

Les personnes interviewées dans les divisions ont soulevé plusieurs facteurs qui auraient dû être pris en considération avant la mise en œuvre des chapitres 99.1 et 99.2 du MO, notamment les besoins de fonds, les ressources nécessaires (p. ex. les munitions, les étuis et les installations d'entreposage), les installations de formation, les instructeurs et des calendriers réalistes. Elles ont également mentionné que les divisions ont eu de la difficulté à trouver des installations de formation, à acheter l'équipement et à désigner des ressources pour faire des heures supplémentaires pour respecter les calendriers et les niveaux de conformité établis. Certains de ces défis demeurent encore aujourd'hui, comme [***]

Un plan de mise en œuvre prenant en considération les ressources, la formation, l'équipement et l'entretien aurait pu servir de guide pour garantir un effort coordonné et continu par les divisions. Une planification coordonnée jumelée à une stratégie de financement aurait aussi permis de réduire les coûts et d'accroître l'efficacité de la mise en œuvre.

Équipement et gestion du cycle de vie

Diverses exigences de la GRC relatives aux armes à feu, aux uniformes et à l'équipement d'intervention sont intégrées dans ses manuels de politiques. Certaines de ces politiques prévoient des exigences particulières (marques, modèles et spécifications), tandis que d'autres sont moins normatives et servent de lignes directrices. Bien que ces politiques ne soient pas désignées comme des normes nationales, elles décrivent l'équipement approuvé pour la Gendarmerie. Les normes nationales peuvent aussi inclure des exigences relatives à l'équipement, comme la nécessité pour les détachements et les groupes de mettre des carabines à la disposition des agents de première ligne (chapitre 99.2 du MO).

En ce qui concerne l'équipement, l'équipe de vérification s'attendait à ce que le processus d'élaboration des normes prenne en considération la gestion du cycle de vie de l'équipement. Elle s'attendait aussi à ce que les rôles et les responsabilités de tous les groupes participant à la planification, à l'achat, à la livraison, à l'entretien et à l'élimination de l'équipement soient clairement définis afin d'assurer le respect des capacités établies dans les normes nationales.

Tout comme dans le cas de la vérification du BVG de 2019, qui avait révélé que la GRC n'avait pas tenu compte de toutes les étapes du cycle de vie du projet des carabines Note de fin de texte 14, la vérification de VIEE a permis de constater que le processus d'élaboration des normes ne prenait pas en considération la gestion du cycle de vie de l'équipement. L'équipe de vérification n'a trouvé aucune preuve montrant que la gestion du cycle de vie du matériel avait été prise en compte systématiquement avant la mise en œuvre des normes existantes.

En raison de l'absence de planification de la gestion du cycle de vie, la mise en œuvre du chapitre 99.2 du MO a eu une incidence considérable sur les dépôts d'armes, les installations de formation, les détachements et les services d'approvisionnement de la GRC. Cela a également entraîné l'adoption de pratiques de gestion du matériel différentes par les divisions. Au cours des visites sur place, les personnes interviewées dans les divisions ont indiqué qu'elles avaient eu des difficultés liées à la gestion du cycle de vie, notamment la détermination des besoins en matière de carabines, l'établissement des estimations de coûts, la communication du besoin aux partenaires des services policiers, l'approbation rapide des livraisons d'équipement, et l'obtention de fonds pour l'achat de l'équipement. Les divisions ont aussi éprouvé des difficultés liées à l'entretien et à l'entreposage de l'équipement acheté pour satisfaire à la norme.

Même si plusieurs intervenants ont participé à l'élaboration des normes pour l'équipement, l'équipe de vérification a constaté que la responsabilité liée à la gestion du cycle de vie n'avait pas été attribuée à l'échelle de l'organisation. Des groupes comme les SPAC, les Services des biens matériels, le programme Uniformes et équipement, et les Services d'acquisitions et des marchés ont participé à l'élaboration des normes relatives aux uniformes, aux armes à feu, à l'équipement opérationnel et au matériel de communication. Les comités de gouvernance, dont le Comité de surveillance de l'équipement opérationnel créé en 2015, ont aussi discuté de l'acquisition et de l'entretien de l'équipement. Cependant, aucun groupe n'était chargé d'effectuer la gestion continue du cycle de vie de l'équipement opérationnel à l'échelle de la Gendarmerie.

En 2018, la GRC a évalué le concept d'un chef de programme pour déterminer, planifier et gérer les investissements en équipement liés aux capacités de base de la GRC. [***] Un tel poste permettrait de réduire les difficultés liées à l'acquisition et à l'entretien au sein d'une organisation décentralisée. Cependant, l'initiative n'avait pas été mise en œuvre au moment de la vérification. L'équipe de vérification a constaté que l'absence d'un groupe chargé de la gestion du cycle de vie à l'échelle de la GRC avait nui à la mise en œuvre réussie des normes nationales, car la planification et la détermination des investissements en équipement nécessaires sont essentielles pour assurer la conformité et pour améliorer la sécurité des agents.

En l'absence de planification de la gestion du cycle de vie, il y a un risque que l'équipement ne soit pas géré de manière efficace et efficiente, ce qui pourrait signifier que les membres n'ont pas l'équipement dont ils ont besoin. En 2017, la GRC a été reconnue coupable en vertu du Code canadien du travail d'avoir omis de fournir l'équipement de recours à la force approprié, ce qui a mis en évidence en partie le besoin de gérer le cycle de vie à l'échelle de la Gendarmerie. L'omission de prendre en compte la gestion du cycle de vie lors de l'élaboration des normes nationales pourrait aussi accroître le risque de sous-estimation des coûts liés à la mise en œuvre. Il se pourrait donc que les divisions ne disposent pas de suffisamment de fonds pour acheter et entretenir l'équipement nécessaire pour satisfaire aux normes nationales.

Formation

Les normes nationales comprennent souvent la formation initiale et continue pour les membres. Par conséquent, l'équipe de vérification s'attendait à ce que le processus d'élaboration des normes prenne en considération l'infrastructure, les ressources et le matériel de formation ainsi que les investissements continus pour le renouvellement de la certification au fil du temps. Elle a constaté que les groupes suivants avaient participé à l'élaboration et à la prestation de la formation obligatoire au sein de la GRC : AP à la DG, dont le Groupe national de la formation tactique, les groupes de formation dans les divisions, la Division T (Dépôt), les installations régionales de formation comme le Centre de formation de la région du Pacifique, et le Sous-comité national de surveillance de la formation obligatoire.

Dans le cadre de la mise en œuvre des normes nationales des chapitres 99.1 et 99.2 du MO, la GRC a adopté une approche décentralisée, ce qui signifiait que les SPCA étaient chargés de l'élaboration des normes tandis que les divisions étaient responsables du financement et du déploiement des nouvelles initiatives de formation qui faisaient partie des normes. Comme cela a été le cas pour les difficultés liées à l'équipement mentionnées précédemment, les personnes interviewées ont indiqué qu'il semble que l'élaboration des normes de formation ait été faite de manière ponctuelle et sans prendre en considération les éléments clés nécessaires pour appuyer le déploiement de la formation prévue dans les chapitres 99.1 et 99.2 du MO avant la mise en œuvre.

Cette approche décentralisée a causé des difficultés dans les divisions, notamment à obtenir des fonds pour les installations de formation, à former de nouveaux instructeurs pour présenter les cours, à se procurer des munitions, des étuis et des installations d'entreposage pour protéger les biens de formation, et à offrir la formation dans les délais prescrits. Une stratégie nationale aurait pu améliorer la cohérence et le caractère opportun de la formation à l'échelle des divisions. Elle aurait aussi pu permettre de réaliser des économies.

Conformité aux exigences de formation

Chapitre 99.1 du MO (Formation des GTI)

L'équipe de vérification a vérifié si les divisions avaient respecté les exigences de formation prévues au chapitre 99.1 du MO pour la période allant de janvier 2018 à juin 2019. La norme exige 40 heures de formation de base par mois pour chaque membre du GTI, à signaler aux SPCA deux fois par année, en janvier et en juillet (240 heures de formation par période de six mois pour chaque membre du GTI). Le tableau ci-dessous indique le nombre moyen d'heures de formation suivie par chaque membre inclus dans l'échantillon pour chacune des périodes.

Tableau 2 : Conformité à la formation de base des GTI
[***] Moyenne
De janvier à juin 2018
(req. 240 h)
Moyenne
De juillet à décembre 2018
(req. 240 h)
Moyenne
De janvier à juin 2019
(req. 240 h)
Moyenne globale
18 mois
(req. 720 h)
[***] 201 188 186 575
[***] 155 164 190 510
[***] 127 174 176 477
[***] 187 201 201 590
[***] 214 185 298 697
Total 170 179 209 562

Source : Données sur la formation des GTI fournies par les divisions aux SPCA pour la période de janvier 2018 à juin 2019.

L'équipe de vérification a constaté que le nombre d'heures de formation de base variait selon les périodes dans toutes les divisions. En moyenne, chaque membre du GTI faisant partie de notre échantillon avait suivi un total de 562 heures de formation de base. Ce nombre est inférieur aux 720 heures prévues dans la norme (40 heures x 18 mois = 720 heures par membres du GTI). [***]

Plusieurs facteurs ont influé sur la conformité aux 40 heures de formation requises tous les mois. Les personnes interviewées ont indiqué que les besoins opérationnels des divisions, de même que les congés et les blessures, avaient empêché les membres des GTI de satisfaire aux exigences de formation. Elles ont aussi mentionné que dans certaines divisions les membres des GTI utilisaient parfois des jours de formation pour effectuer des tâches administratives, ce qui a aussi influé sur le nombre d'heures de formation suivies par chaque membre.

L'équipe de vérification a aussi constaté que la conformité aux exigences de formation spécialisée prévues au chapitre 99.1 du MO variait aussi selon les divisionsNote de fin de texte 15. Dans certaines divisions, quelques personnes ont reçu une formation dans chaque spécialité, tandis que d'autres divisions ont concentré leurs efforts de formation dans quelques domaines particuliers. Certaines personnes interviewées se demandaient s'il était nécessaire que tous les GTI suivent la même formation spécialisée et exécutent les mêmes fonctions, suggérant qu'une approche fondée sur les risques pourrait être plus commode et raisonnable. Par exemple, la formation sur les opérations maritimes n'est peut-être pas pertinente dans les divisions qui n'ont pas accès à l'océan ou à de grands plans d'eau.

À l'échelle de la GRC, l'incapacité des membres des GTI, à temps partiel ou à temps plein, de satisfaire aux exigences de formation prévues dans la norme pourrait indiquer que la norme n'est pas réalisable ou bien que la surveillance est insuffisante pour assurer le respect de la norme.

Chapitre 99.2 du MO (Formation sur le DRAI)

L'équipe de vérification a aussi examiné la conformité au chapitre 99.2 du MO qui exige que les membres opérationnels suivent les quatre cours sur le DRAI indiqués dans le tableau ci-dessous. Les membres opérationnels sont définis comme étant les membres ayant des profils médicaux 1 et 2 de la GRC, lesquels indiquent qu'ils sont aptes physiquement et mentalement à accomplir toutes les tâches d'un gendarme aux services généraux sans mettre ne péril sa sécurité ou celle de ses collègues ou du publicNote de fin de texte 16. L'équipe de vérification a examiné les données sur la formation sur le DRAI pour la période allant de 2016 à 2020, afin de déterminer si les exigences ont été respectées.

Tableau 3 : Conformité à la formation sur le DRAI
[***] Cours national sur le DRAI Conformité (%) DRAI – Cours pratique à l'extérieur Conformité (%) DRAI – Menaces actives à l'extérieur - (en ligne) Conformité (%) DRAI – Formation basée sur des scénarios – Menaces actives à l'intérieur Conformité (%)
[***] 86,86 % 82,68 % 84,42 % 83,03 %
[***] 92,81 % 90,49 % 90,95 % 90,02 %
[***] 87,19 % 83,31 % 84,35 % 84,86 %
[***] 93,80 % 91,70 % 91,81 % 91,91 %
[***] 93,54 % 91,50 % 91,75 % 91,55 %
[***] 93,64 % 92,78 % 92,01 % 92,27 %
[***] 94,24 % 90,58 % 90,05 % 91,62 %
[***] 93,25 % 90,67 % 91,78 % 90,43 %
[***] 93,63 % 90,37 % 91,41 % 90,96 %
[***] 94,16 % 91,65 % 91,83 % 92,11 %
[***] 87,50 % 81,82 % 84,09 % 84,09 %
[***] 92,98 % 88,60 % 90,35 % 89,47 %
[***] 90,56 % 87,11 % 88,72 % 88,38 %
[***] 95,14 % 92,43 % 94,05 % 92,97 %
[***] 92,31 % 90,00 % 89,23 % 90,00 %
Ensemble de la GRC 92,68 % 90,18 % 90,65 % 90,46 %

Remarque : Les membres de la DG et de la Division A sont regroupés dans les profils médicaux du SIGRH.

Source : Données sur la formation sur le DRAI extraites du SIGRH en mars 2020.

Tel qu'il est rédigé, le chapitre 99.2 du MO exige que la totalité des membres opérationnels suive les quatre cours sur le DRAI une fois au cours de leur carrière. L'équipe de vérification a constaté qu'aucune des divisions ne satisfaisait pleinement à cette norme. Toutes les divisions avaient offert les quatre cours sur le DRAI à plus de 80 % de leurs membres opérationnels, la majorité enregistrait un taux de 90 % (Tableau 3). Le grade avait une incidence sur l'achèvement des cours; les surintendants et les membres de grades supérieurs enregistraient les taux de conformité les plus faibles.

Chapitre 99.2 du MO (Formation sur le maniement de la carabine)

Le chapitre 99.2 du MO prévoyait aussi que 65 % des membres réguliers opérationnels de première ligne des divisions reçoivent une formation sur le maniement de la carabine de patrouille avant le 31 mars 2018. Les SPAC définissent les membres de première ligne en fonction de 22 codes d'emploi précis, dont les superviseurs de détachement, les services de la circulation, les maîtres-chiens de police et les enquêteurs.

La vérification du BVG de 2019 avait relevé que la GRC avait atteint son objectif de 65 % des membres opérationnels de première ligne formés au maniement de la carabine avant le 31 mars 2018, mais que 13 % de ces membres n'avaient pas suivi la formation annuelle de renouvellement de la certification au moment de la vérification Note de fin de texte 17. L'équipe de vérification de VIEE a contrôlé la conformité en janvier 2020 afin de s'assurer que la norme continuait d'être respectée. Le tableau ci-dessous présente les résultats de ce contrôle.

Tableau 4 : Conformité à la formation sur le maniement de la carabine
[***] Nombre de m.r. dans la division Nombre de m.r. de première ligne % des m.r. de première ligne formés au maniement de la carabine % des m.r. de première ligne ayant une qualification valide (carabine) (Janv. 2020)
[***] 614 2 50,0 % 0,0 %
[***] 428 292 84,2 % 73,6 %
[***] 753 4 50,0 % 50,0 %
[***] 1 015 733 83,6 % 61,4 %
[***] 5 988 3 587 77,9 % 65,1 %
[***] 1 418 871 82,1 % 61,8 %
[***] 195 134 91,8 % 81,3 %
[***] 834 528 83,1 % 76,3 %
[***] 675 488 91,0 % 86,1 %
[***] 2 857 1 847 83,2 % 74,8 %
[***] 91 58 91,4 % 84,5 %
[***] 117 79 89,9 % 36,7 %
[***] 602 1 0,0 % 0,0 %
[***] 904 1 0,0 % 0,0 %
[***] 132 96 85,4 % 63,5 %
Total 16 623 8 721 81,7 % 68,7 %

Source : Données sur la formation sur le maniement de la carabine extraites par les SPCA de TEAM et du SIGRH en janvier 2020.

L'équipe de vérification de VIEE a constaté que les divisions contractuelles continuaient de dépasser l'exigence de 65 %. Cependant, [***]De plus, le chapitre 99.2 du MO renvoie à l'obligation de se conformer au chapitre 4.15 du MO, Carabine de patrouille, qui précise que les membres qualifiés pour utiliser la carabine doivent renouveler leur certification dans les 12 mois suivant la qualification antérieure afin de pouvoir porter la carabine dans un cadre opérationnel Note de fin de texte 18. Même si les divisions contractuelles ont dépassé la norme de 65 % des membres de première ligne formés en janvier 2020, un pourcentage élevé de ces membres n'avait pas satisfait à l'exigence de renouvellement de la certification dans les 12 mois. [***]

En conclusion, en l'absence d'une planification centrale pour appuyer le déploiement de la formation, les divisions ont éprouvé des difficultés considérables au moment de la mise en œuvre. Bien que les taux de conformité aux normes existantes (GTI, DRAI, formation sur le maniement de la carabine et renouvellement de la certification) aient été élevés, aucune division n'a réussi à se conformer entièrement aux exigences de formation liées aux GTI et aux DRAI. Sans directives et stratégies nationales, il y a un risque que les divisions déploient la formation de manière incohérente et fassent l'acquisition d'équipement dont elles ne peuvent assurer la gestion du cycle de vie. L'élaboration de normes nationales devrait être fondée sur une solide planification afin d'assurer la mise en œuvre réussie et de réduire les risques pour la sécurité des agents.

3.4 Surveillance et contrôle

Il existe un système de contrôle pour rendre compte de la conformité par rapport aux exigences énoncées dans les normes nationales. Cependant, l'occasion se présente d'examiner ces normes et de régler les problèmes de non-conformité des divisions.

Contrôle

Il est indispensable d'avoir des renseignements exacts et en temps opportun pour contrôler les normes nationales de manière à assurer la conformité et la cohérence à l'échelle de l'organisation. L'équipe de vérification s'attendait à ce qu'un mécanisme de contrôle et de production de rapports soit intégré aux normes nationales existantes et à ce qu'il y ait un accès à des renseignements exacts et en temps opportun pour contrôler la conformité.

Selon les chapitres 99.1 et 99.2 du MO, les SPCA sont chargés de contrôler la conformité à l'échelle nationale, tandis que les commandants divisionnaires sont responsables de la mise en œuvre des normes et de la conformité dans les divisions. Cette responsabilité est souvent déléguée à un officier responsable des enquêtes criminelles de la division et au sous-officier de l'administration du district qui font le suivi de la formation à l'échelle de la division ou du district.

Plusieurs systèmes organisationnels sont utilisés pour recueillir, transmettre et analyser les données sur la conformité. Par exemple, les données sur le DRAI et sur les carabines sont extraites du Système d'information sur la gestion des ressources humaines (SIGRH) et du Système de gestion des dépenses globales et des actifs (TEAM). Les SPCA utilisent des technologies de suivi des statistiques et de repérage de l'emplacement géographique pour regrouper les données sur les carabines et les présenter sous forme de diagrammes de conformité. Les données sur les GTI sont recueillies par les divisions au moyen de feuilles de calcul et de bases de données locales. L'information est ensuite résumée dans des gabarits élaborés par les SPCA et envoyée au Programme des incidents critiques des SPCA deux fois par année.

Bien que les données soient recueillies et envoyées aux SPCA conformément aux exigences, l'équipe de vérification a recensé certaines lacunes liées à la collecte, au regroupement et à la présentation des données. Par exemple, les gabarits utilisés pour communiquer les données sur la formation des GTI n'ont pas été conçus pour permettre aux SPCA de regrouper les données et d'établir des rapports utiles aux fins de contrôle. Cela valait tout particulièrement pour les données sur la formation spécialisée. Comme dans le cas de la vérification du BVG, qui a relevé que les données organisationnelles ne permettaient pas à la GRC d'avoir une idée précise de l'endroit où se trouvaient les carabines à l'échelle des détachementsNote de fin de texte 19, la vérification de VIEE a cerné certaines limites liées aux données extraites des systèmes organisationnels. Par exemple :

  • Les données n'étaient pas toujours mises à jour rapidement dans le SIGRH et TEAM;
  • Les codes d'interclassement servant à consigner l'équipement dans TEAM n'étaient pas toujours utilisés de manière cohérente, ce qui empêchait de déterminer l'endroit exact où se trouvaient les carabines;
  • L'utilisation de codes de lieu pour répertorier les données sur la conformité comportait des limites, car certains membres travaillaient hors site temporairement ou à l'extérieur de leurs unités en permanence.

En octobre 2018, les SPCA ont amélioré les diagrammes de conformité afin de fournir des diagrammes électroniques interactifs qui permettent de mieux contrôler la répartition des carabines et la formation connexe au sein des divisions. L'équipe de vérification de VIEE a examiné les données et les diagrammes produits en janvier 2020 et a constaté que les diagrammes créés par les SPCA ne donnaient pas une idée précise de la situation à l'échelle des détachements et n'indiquaient pas si les divisions respectaient la norme. Les SPCA connaissent les limites liées aux données et effectuent des interventions manuelles pour améliorer l'exactitude des données. Même si les SPCA comptent sur les divisions pour valider les renseignements figurant dans les diagrammes, les personnes interviewées dans les détachements ont dit à l'équipe de vérification qu'elles ne recevaient pas les diagrammes des quartiers généraux divisionnaires de manière cohérente et qu'elles ne disposaient pas toujours de données pour les valider.

Conformité et surveillance

Une fonction de surveillance est essentielle pour fournir une orientation continue et pour pallier rapidement les lacunes relevées dans le processus lié aux normes. L'équipe de vérification s'attendait à ce qu'il y ait un mécanisme de surveillance pour assurer la conformité aux normes, à ce que les problèmes soient réglés et à ce que les objectifs des normes soient atteints.

Surveillance

OLe chapitre 99.1 du MO exige que les chefs des GTI effectuent un examen et déterminent si les membres des GTI satisfont à l'exigence de 40 heures de formation de base par mois. Les chefs des GTI doivent rédiger un rapport semestriel et l'envoyer au commandant divisionnaire et aux SPCA, qui sont chargés de relever les tendances, les problèmes et les possibilités d'amélioration.

L'équipe de vérification a constaté que, même si la conformité faisait l'objet d'un contrôle et que les divisions soulevaient les problèmes, rien n'indiquait que les SPCA avaient consigné les problèmes, recensé les possibilités d'amélioration et proposé des changements aux pratiques en vigueur pour accroître la conformité à l'échelle nationale. Des données probantes montrent plutôt que des discussions ponctuelles ont lieu dans les divisions individuelles et que des stratégies permettant de régler les problèmes étaient élaborées à l'échelle des divisions plutôt que de l'organisation. [***] De même, la mise sur pied de GTI à temps plein dans chaque division a été proposée comme une solution globale dans le rapport d'examen de la modernisation des GTI de la GRC de 2019, mais elle fait toujours l'objet de discussions Note de fin de texte 20.

Le chapitre 99.2 du MO indique que la détermination des problèmes, des tendances et des mesures pour accroître la conformité relève des SPCA et des commandants divisionnaires. La norme précise que les SPCA doivent assurer le suivi des résultats de la conformité à la formation obligatoire à l'échelle nationale (pour les carabines et le DRAI) afin de recenser les tendances et envoyer un rapport annuel aux commandants divisionnaires. Ces derniers doivent analyser le rapport des SPCA afin de relever les problèmes et les possibilités d'amélioration.

L'équipe de vérification a constaté que les divisions avaient soulevé des problèmes et des défis liés à la conformité au chapitre 99.2 du MO. Par exemple, les personnes interviewées dans les divisions ont signalé des problèmes qui avaient empêché le respect des exigences relatives à la formation sur le DRAI et le maniement de la carabine, [***] Cependant, l'équipe de vérification n'a trouvé aucune preuve que des mesures avaient été prises pour corriger ces problèmes à l'échelle de l'organisation. Il sera nécessaire de régler les problèmes et les défis à l'échelle de l'organisation pour assurer la conformité aux normes nationales et atténuer les risques pour la sécurité des agents.

Atteinte des objectifs

En plus de mesurer la conformité par rapport aux normes existantes, l'équipe de vérification a évalué si les normes avaient été rédigées de manière à réduire les risques pour la sécurité des agents et accroître l'aptitude à intervenir en cas d'incidents nécessitant le GTI ou le DRAI. Il est nécessaire d'avoir des exigences fondées sur des données probantes et des paramètres de rendement clairs pour assurer le respect des normes nationales. La vérification a permis de relever que le chapitre 99.1 du MO comportait des objectifs de rendement pour chaque exigence de formation. Cependant, aucune donnée probante ne venait justifier le nombre d'heures de formation pour chaque cours des GTI et expliquer comment ces exigences permettraient aux GTI de la Gendarmerie d'être prêts à intervenir. Comme aucun membre à temps partiel ou à temps plein des GTI n'a respecté la norme de formation au cours des deux dernières années, l'occasion se présente d'examiner les exigences, de recueillir des données probantes sur la pertinence de la norme et de s'assurer que l'objectif de la norme est atteint.

Le chapitre 99.2 du MO comprend un objectif clair pour la formation sur le maniement de la carabine, soit que 65 % de tous les membres de première ligne aient suivi la formation sur le maniement de la carabine avant le 31 mars 2018. Cependant, il n'existait pas de données probantes pour justifier le choix de l'objectif de 65 % et l'évaluation de la conformité à l'échelle de la division plutôt que du détachement. En réponse à la recommandation découlant de la vérification du BVG de 2019 que la GRC établisse une norme nationale pour s'assurer que chaque détachement possède un nombre approprié de carabines, les SPCA ont modifié le chapitre 99.2 du MO. L'équipe de vérification de VIEE a souligné que la modification, encore en cours d'élaboration, fera passer l'objectif relatif à la formation sur le maniement de la carabine de 65 % des membres de première ligne d'une division à 90 % des membres de première ligne d'un détachement, selon une approche progressive sur cinq ans; la pleine mise en œuvre devrait être atteinte en 2025. L'équipe de vérification a examiné la version provisoire de la modification et a constaté ce qui suit :

  • La définition des agents de première ligne a été modifiée pour inclure 31 codes d'emploi correspondant à des postes des services de police contractuels et fédéraux. Cependant, il se pourrait que les codes d'emploi ne concordent pas avec les fonctions réelles exécutées et ne visent pas tous les membres occupant des postes qui exigent l'utilisation de la carabine de patrouille.
  • La version provisoire de la modification comprend une mise en garde selon laquelle les réalités opérationnelles pourraient nuire à l'atteinte des jalons énoncés dans la norme. L'inclusion d'une telle mise en garde pourrait servir à justifier le non-respect d'une norme et avoir une incidence sur les taux de conformité.
  • La modification exige que les commandants divisionnaires élaborent une politique supplémentaire pour désigner les postes qui ne sont pas inclus dans les codes d'emploi de première ligne. Il se pourrait donc que les divisions aient des capacités différentes relatives aux carabines, ce qui augmentera le risque de non-conformité à une norme nationale.

L'équipe de vérification a constaté que les divisions avaient de la difficulté à respecter la norme de 65 %. Par conséquent, il faudrait envisager l'élaboration d'une stratégie nationale pour atténuer les défis de mise en œuvre antérieurs afin de s'assurer que la Gendarmerie peut respecter la norme nationale révisée de 90 %. Enfin, la décision rendue par la Cour provinciale en 2017 concernant la fusillade de Moncton critiquait la vitesse à laquelle la GRC avait déployé les carabines aux membres de première ligne. Compte tenu de la nature et de la fréquence imprévisibles des incidents impliquant un tireur actif, la mise en œuvre progressive des nouveaux objectifs sur une période de cinq ans pourrait accroître le risque que le niveau de préparation opérationnelle ne soit pas suffisant à l'échelle de la GRC. Il pourrait également y avoir une augmentation des risques juridiques et d'atteinte à la réputation si un incident impliquant un tireur actif survenait pendant cette période.

En résumé, l'équipe de vérification a constaté qu'il existe un système de contrôle pour évaluer la conformité en fonction des exigences, y compris les normes nationales existantes, et pour faire rapport à cet égard. Cependant, des problèmes liés à l'intégrité des données dans les systèmes organisationnels perdurent, ce qui empêche le système de contrôle de donner une idée précise de la conformité à l'échelle de la Gendarmerie. L'équipe de vérification a déterminé qu'il existait des possibilités d'améliorer l'exactitude et l'exhaustivité des données. Le fait de recourir à des renseignements inexacts et non validés peut influer sur la prise de décisions relatives à la formation et à l'équipement pour les normes nationales.

De plus, certains problèmes qui nuisent au respect des normes nationales n'ont pas été réglés à l'échelle de l'organisation. Les SPCA n'ont pas encore effectué un examen du chapitre 99.1 du MO pour déterminer si les exigences de formation mènent à un meilleur état de préparation pour les GTI à l'échelle de la Gendarmerie. La modification du chapitre 99.2 du MO est en cours, mais des possibilités d'amélioration ont été cernées pour réduire les incidences négatives potentielles sur la conformité. Il se présente une occasion de modifier les normes pour s'assurer que les valeurs de référence en matière de conformité correspondent clairement aux résultats attendus et sont fondées sur les normes en vigueur dans la recherche et l'industrie.

4.0 Conclusion

Dans le contexte des services de police, des normes nationales établissent les exigences minimales que doivent satisfaire les membres de la GRC dans un secteur d'opérations donné. Par conséquent, un processus d'élaboration exhaustif appuierait la mise en œuvre des normes nationales de manière à améliorer la sécurité pour les agents.

L'équipe de vérification a constaté que le processus d'élaboration et de mise en œuvre des normes nationales pourrait être renforcé, notamment par la détermination des contraintes et des défis qui influent sur la mise en œuvre des normes, l'obligation de trouver une source de financement pour le déploiement des normes, la tenue de consultations approfondies, et la définition des rôles et des responsabilités.

Les possibilités d'amélioration comprennent l'évaluation des secteurs ayant besoin de normes nationales, la définition de l'expression « normes nationales », et la détermination de la façon dont les normes viennent compléter les politiques existantes dans le contexte de l'initiative de modernisation Vision150 et de l'initiative de renouvellement des politiques. De plus, l'adoption d'un plan de déploiement pour appuyer la mise en œuvre de normes nationales qui tiennent compte des besoins en matière de ressources, de formation et d'équipement permettrait de coordonner les efforts à l'échelle des divisions. En particulier, la planification de la gestion du cycle de vie de l'équipement augmenterait la probabilité d'une mise en œuvre réussie des normes nationales et de leur respect. Il existe d'autres possibilités d'améliorer la validation des données pour contrôler la conformité et assurer une surveillance en vue de régler les problèmes qui nuisent au respect des normes nationales à l'échelle de la Gendarmerie.

La mise en œuvre des normes existantes fournit des leçons utiles pour orienter les prochaines étapes de l'élaboration de normes nationales pour la GRC. Parmi les éléments clés pour soutenir l'élaboration des normes, il convient de signaler la conception d'une stratégie nationale de mise en œuvre, l'obtention des fonds requis, et la confirmation des plans auprès des partenaires contractuels. Si ces facteurs ne sont pas pris en considération, il se pourrait que le processus d'élaboration des normes ne puisse appuyer la mise en œuvre à l'échelle des divisions et que des problèmes liés à la planification, à l'équipement et à la formation surviennent.

5.0 Recommandations

  1. Le sous-commissaire, Services de police contractuels et autochtones devrait effectuer une évaluation fondée sur des données probantes pour déterminer dans quels secteurs de la Gendarmerie des normes nationales sont nécessaires, définir l'utilisation des normes dans le contexte du cadre stratégique de la GRC et élaborer un plan de communication pour préciser la différence entre les normes nationales et les politiques pour les employés.
  2. Le sous-commissaire, Services de police contractuels et autochtones devrait modifier le processus d'élaboration des normes afin d'y inclure l'obligation :
    1. de définir les rôles et les responsabilités des groupes et des comités participant au processus;
    2. de consulter sans tarder les intervenants principaux des groupes, des divisions et des détachements, de consigner les résultats et de prendre en compte les commentaires formulés;
    3. d'élaborer des stratégies nationales pour cerner les ressources, la formation et l'équipement nécessaires pour appuyer la mise en œuvre des normes à l'échelle des divisions;
    4. d'adopter une approche de mise en œuvre axée sur le cycle de vie qui comprend la détermination des besoins, et la planification, l'achat, la livraison, l'entretien et l'élimination de l'équipement dans le cadre de stratégies nationales;
    5. d'établir les besoins en matière de financement pour mettre en œuvre les normes, les contraintes financières des divisions, et des stratégies d'atténuation avec l'adoption des normes.
  3. Le sous-commissaire, Services de police contractuels et autochtones devrait examiner les normes existantes afin de s'assurer que leurs objectifs sont réalisables, en particulier :
    1. Évaluer et étayer la nécessité de modifier les objectifs de rendement relatifs à la formation qui sont énoncés dans le chapitre 99.1 du MO.
    2. Évaluer et étayer l'utilisation d'une politique complémentaire et d'une mise en garde pour appuyer la conformité aux normes nationales révisées.

Annexe A – Objectif et critères de la vérification

Objectif Critère

Déterminer la pertinence du processus en place pour élaborer et mettre en œuvre des normes nationales afin de répondre aux besoins opérationnels courants et émergents.

Critère 1 : Les exigences en matière de normes nationales sont établies en fonction des risques et sont réalisables.

Critère 2 : Un processus d'élaboration des normes nationales est en place.

Critère 3 : La mise en œuvre des normes nationales est fondée sur un plan qui prend en considération les ressources, la formation, l'équipement et l'entretien.

Critère 4 : Il existe des mécanismes de contrôle et de surveillance pour assurer la mise en œuvre des normes nationales.

Annexe B – Plan d'action de la direction

Recommandation Plan d'action de la direction
  1. Le s. comm. aux Services de police contractuels et autochtones devrait effectuer une évaluation fondée sur les faits pour déterminer où des normes nationales s'avèrent nécessaires à la Gendarmerie, définir l'application des normes dans le contexte du cadre stratégique de la GRC et élaborer un plan de communication qui fait la distinction entre les normes nationales et les politiques concernant les employés.

D'accord

Les SPCA collaboreront avec le Conseil national des opérations intégrées (CNOI) pour établir un sous comité des politiques et des normes opérationnelles qui sera axé sur les normes opérationnelles en matière de sécurité du public et des policiers. On dressera le mandat du sous comité, qui consistera à :

  1. définir les normes opérationnelles et à déterminer de quelle façon elles s'intégreront au cadre stratégique actuel et à l'initiative de renouvellement des politiques;
  2. élaborer un plan de communication faisant la distinction entre les normes opérationnelles et les politiques concernant les employés;
  3. établir et mettre à jour le processus d'élaboration des normes opérationnelles en y intégrant un processus structuré et fondé sur les faits pour déterminer, étayer, évaluer et prioriser les secteurs qui nécessiteront une norme opérationnelle.

Le sous comité devra réaliser ses produits livrables d'ici l'échéancier ci-dessous.

Date d'achèvement : 30 juin 2022

Responsable : directeur général, Opérations criminelles nationales

  1. Le sous-commissaire aux Services de police contractuels et autochtones devrait ajouter au processus d'élaboration des normes les exigences suivantes :
    1. Définir les rôles et responsabilités des services et des comités prenant part au processus.
    2. Amorcer d'emblée des consultations avec les services concernés, les intervenants dans les divisions et les détachements, et documenter les commentaires et y faire suite.
    3. Élaborer des stratégies nationales pour déterminer les ressources, la formation et le matériel nécessaires pour mettre en œuvre les normes dans les divisions.
    4. Adopter une approche de mise en oeuvre fondée sur le cycle de vie : définition, planification, acquisition, livraison, entretien et aliénation du matériel dans le cadre des stratégies nationales.
    5. Déterminer au préalable le financement nécessaire pour mettre en œuvre les normes, les contraintes financières des divisions et les stratégies d'atténuation.

D'accord

Les SPCA collaboreront avec le CNOI pour établir un sous-comité des politiques et des normes opérationnelles qui réunira des OREC et les intervenants concernés (Apprentissage et Perfectionnement; Finances; DPRH; Santé et Sécurité au travail; Police fédérale; Acquisitions, Matériel et Gestion des biens; Fédération de la police nationale). On élaborera un mandat qui précisera le rôle du sous-comité, à savoir :

  1. réviser le processus d'élaboration des normes opérationnelles afin :
    1. de refléter le cadre de gouvernance des comités, notamment en matière de consultations, de planification et de processus d'approbation;
    2. de définir les rôles et les responsabilités des comités et des intervenants (consultation par opposition à approbation);
    3. d'incorporer des consultations avec les divisions, les comités et les intervenants concernés pour obtenir leurs commentaires et évaluer divers enjeux (sécurité, formation, financement, affectation des ressources, gestion du cycle de vie), et d'établir les besoins et les obstacles à la mise en œuvre (financement, contraintes financières des divisions, stratégies d'atténuation). Ainsi, on veillera à ce que la planification centrale et les stratégies de soutien soient élaborées avant la mise en œuvre des normes opérationnelles, afin d'optimiser celles-ci.

    Le sous-comité devra livrer ces produits d'ici le 30 juin 2022.

  2. Avec la mise en œuvre du modèle d'exploitation cible de la gestion du cycle de vie des biens et du matériel Note de fin de texte 21 et de la Stratégie de modernisation du matériel d'intervention pour la sécurité du public et des policiersNote de fin de texte 22, les SPCA et le sous comité réviseront le processus d'élaboration des normes opérationnelles en conséquence.
  3. Obtenir l'approbation du processus révisé d'élaboration des normes opérationnelles des comités de niveau II, puis obtenir l'approbation de l'État major supérieur (niveau I).

Date d'achèvement : 31 décembre 2022

Date de modification :