Vérification de la gestion des politiques – Phase 1

Rapport épuré

Décembre 2018

Ce rapport fut revu en considération de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Certaines parties du texte comprises dans ces documents ne peuvent pas être publiées et sont identifiées comme suit : [***]; l'information publiée est NON-CLASSIFIÉE.

Table des matières

• Sigles et abrévations
• Sommaire
• Réponse de la direction
• Contexte
• Objectif, portée et méthode
  • Objectif
  • Portée
  • Méthode
  • Énoncé de conformité
• Constatations
  • Capacité en matière de politiques et de planification stratégique
  • Gouvernance des politiques et de la planification stratégique
  • Répartition des ressources de politique et de planification stratégique
• Conclusion
• Recommandations
• Annexe A – Objectif et critère de vérification
• Annexe B – Plan d'action de la direction

Sigles et abrévations

DG

Direction générale

DPPS

Direction de la planification et des politiques stratégiques

e.f.p.

Employé de la fonction publique

EM

Expert en la matière

EMS

État-major supérieur

GGC

Gestion générale et Contrôle

GI/TI

Gestion de l'information/Technologie de l'information

GRC

Gendarmerie royale du Canada

m.c.

Membre civil

m.r.

Membre régulier

OREC

Officier responsable des enquêtes criminelles

PF

Police fédérale

RH

Ressources humaines

SIGRH

Système d'information sur la gestion des ressources humaines

SPCA

Services de police contractuels et autochtones

SPP

Section des politiques et des publications

SPS

Services de police spécialisés

SRP

Secteur de la responsabilité professionnelle

Sommaire

Le commissaire a approuvé une vérification de la gestion des politiques dans le plan de vérification axé sur les risques de 2017 à 2022 afin d'examiner le processus d'élaboration des politiques à l'échelle de la Gendarmerie royale du Canada (GRC). ***, en février 2018, l'État-major supérieur (EMS) a déterminé que la vérification interne prévue de la gestion des politiques permettait d'obtenir une assurance indépendante quant à la capacité d'élaboration de politiques et de planification stratégique des secteurs d'activité et des divisions de la GRC afin de favoriser la prise de décisions éclairées fondées sur les faits.

On a donc décidé d'effectuer la vérification en deux étapes. La phase 1 portait sur la capacité en matière de planification stratégique et la capacité en matière de politiques à la GRC. L'évaluation de ces capacités consistait à examiner les ressources affectées aux fonctions d'élaboration de politiques stratégiques, opérationnelles et administratives et aux fonctions de planification stratégique à la GRC à l'échelle nationale et divisionnaire.

La vérification visait à cerner les ressources affectées à l'élaboration de politiques et à la planification stratégique à la GRC et à relever les lacunes ou chevauchements éventuels à l'égard de la structure organisationnelle, de la capacité et des processus.

En général, tous les secteurs d'activité et divisions ont fourni des données complètes et ont inclus des ressources vouées principalement aux politiques (332 ressources) et à la planification stratégique (96 ressources), ainsi que des ressources qui aident à soutenir les politiques et la planification stratégique sur une base occasionnelle ou à temps partiel^{Note de bas de page 1}. Les ressources à temps partiel (250 ressources pour les politiques et 148 ressources pour la planification stratégique) et les ressources occasionnelles (254 ressources pour les politiques et 161 ressources pour la planification stratégique) utilisées par les secteurs d'activité et les divisions donnent de leur temps et de leur expertise à titre d'experts en la matière afin d'orienter les politiques et la planification stratégique, bien que leur rôle principal soit lié aux opérations ou à l'administration. L'équipe de vérification a confirmé le caractère raisonnable des données fournies par les secteurs d'activité et les divisions, grâce à l'analyse de données.

La vérification a révélé que l'élaboration de politiques à la GRC est basée sur un modèle hybride : un service central des politiques stratégiques élabore des politiques relatives aux priorités gouvernementales, et des ressources décentralisées situées dans les secteurs d'activité et les divisions élaborent des politiques sur les questions propres à leurs mandats respectifs. De même, un service central coordonne la planification stratégique, avec l'aide des secteurs d'activité et des divisions. La vérification a montré que les secteurs d'activité organisent ces ressources différemment. L'analyse et les entrevues auprès de cadres supérieurs de l'organisation ont indiqué que le modèle de politique actuel ne répond peut-être pas efficacement aux besoins de la GRC. Nous estimons qu'il existe des possibilités d'examiner le modèle de politique pour en évaluer l'efficacité et déterminer s'il s'agit toujours du modèle le plus approprié et si la capacité attribuée aux fonctions d'élaboration de politiques et de planification stratégique dans les secteurs d'activité et les divisions est appropriée et répond aux besoins de l'organisation.

Il existe peut-être aussi d'autres possibilités : renforcer le processus de gouvernance des politiques pour assurer la présence de structures de responsabilisation à l'appui de la prise de décisions fondées sur les faits par l'EMS; établir un processus de planification stratégique à l'échelle de la GRC appuyé par des rapports sur le rendement et élaborer un plan stratégique à l'échelle de l'organisation pour orienter les secteurs d'activité et les divisions; revoir les diverses catégories d'employé affectées aux fonctions d'élaboration de politiques et de planification stratégique, aux fins de conversion éventuelle de certains postes de membre régulier (m.r.) en postes de membre civil (m.c.), dans le cadre d'une stratégie des ressources humaines pour combler des postes vacants.

Réponse de la direction

En général, nous sommes d'accord avec les constatations et recommandations de la Vérification de la gestion des politiques – Phase 1. Reconnaissant les diverses interprétations des définitions de politique et de planification stratégique et la nature imprécise des estimations de temps consacré à ces fonctions, le rapport donne un aperçu des ressources participant à l'élaboration de politiques et à la planification stratégique à l'échelle de l'organisation.

La vérification a révélé que le nombre de ressources offrant conseils et expertise en matière de politiques et de planification varie selon le secteur d'activité ou la division en cause et qu'il n'existe aucune cohérence dans la façon dont les ressources sont affectées et structurées. Puisque tous les secteurs d'activité exécutent des fonctions d'élaboration de politiques et de planification stratégique, on doit s'assurer que la structure organisationnelle, la capacité et les processus nécessaires sont en place pour permettre à l'EMS de prendre des décisions fondées sur les faits, à l'échelle nationale et divisionnaire.

Nous reconnaissons qu'il est temps d'examiner le modèle actuel en matière de politique et de planification stratégique afin d'en évaluer l'efficacité globale et de déterminer s'il s'agit toujours du meilleur modèle pour l'organisation et si la capacité attribuée aux fonctions d'élaboration de politiques et de planification stratégique est appropriée et répond aux besoins de l'organisation.

Nous reconnaissons aussi le besoin de continuer d'évaluer les catégories d'employé affectées aux fonctions d'élaboration de politiques et de planification stratégique, en vue de la conversion éventuelle de postes de m.r. en postes de m.c., lorsque c'est possible.

Un plan d'action détaillé à l'égard des recommandations, y compris des échéanciers et des jalons précis, sera présenté au Comité ministériel de vérification avant la prochaine réunion. Le plan d'action envisagera la réalisation de travaux dans le cadre de l'examen ministériel de la GRC et d'autres efforts de planification stratégique en cours.

Daniel Dubeau
Sous-commissaire
Dirigeant principal des Ressources humaines

Kevin Brosseau
Sous-commissaire
Services de police contractuels et autochtones

Gilles Michaud
Sous-commissaire
Police fédérale

François Bidal
Sous-commissaire intérimaire
Services de police spécialisés

Dennis Watters
Dirigeant principal des Finances et de l'Administration

Guylaine Dansereau
Dirigeante de la Responsabilité professionnelle

Kevin Jones, commissaire adjoint
Dirigeant principal de la Planification et des Politiques stratégiques par intérim

Contexte

Le commissaire a approuvé une vérification de la gestion des politiques dans le plan de vérification axé sur les risques de 2017 à 2022 afin d'examiner le processus d'élaboration de politiques à l'échelle de la GRC. De façon parallèle à l'approbation de la vérification interne prévue, ***

*** en février 2018, l'EMS, dirigé par le commissaire intérimaire, a déterminé que la vérification interne prévue de la gestion des politiques permettait d'obtenir une assurance indépendante quant à la capacité d'élaboration de politiques et de planification stratégique des secteurs d'activité et des divisions de la GRC afin de favoriser la prise de décisions éclairées fondées sur les faits.

Suite à l'orientation de l'EMS, on a décidé d'effectuer la vérification en deux étapes, ciblant d'abord la capacité en matière de politiques et de planification stratégique à l'échelle de la GRC. À l'appui des efforts de modernisation *** l'EMS a demandé que la phase 1 soit achevée au printemps 2018.

Pendant l'étape de la planification, l'équipe de vérification a consulté les secteurs d'activité de la DG afin de définir ce qu'on entend par politique stratégique et opérationnelle et planification stratégique pour les besoins de l'évaluation de la capacité. Par politique stratégique, on entend l'élaboration de positions de principe sur les nouveaux enjeux pour l'ensemble de l'organisation, la formulation de conseils et d'options axés sur l'avenir et ayant une incidence sur les opérations^{Note de bas de page 2} de la GRC.

Par politique opérationnelle et administrative, on entend l'élaboration et la modification de règles régissant l'exécution par les employés de leurs tâches quotidiennes, telles qu'énoncées dans les directives et manuels nationaux et divisionnaires de la GRC.

Et par planification stratégique, on entend l'établissement de priorités organisationnelles, d'objectifs axés sur l'avenir et d'une feuille de route aux fins de réalisation à l'échelle de la GRC, ainsi que l'affectation de ressources en vue d'atteindre ces objectifs et de mesurer les progrès réalisés.

À la GRC, tous les secteurs d'activité, dont notamment la Direction de la planification et des politiques stratégiques (DPPS), exécutent des fonctions relatives aux politiques et à la planification stratégique : Secteur de la responsabilité professionnelle (SRP), Gestion générale et Contrôle (GGC), Services de police spécialisés (SPS), Services de police contractuels et autochtones (SPCA), Police fédérale (PF), Ressources humaines (RH). Pour leur part, les divisions remplissent des fonctions d'élaboration de politiques et de planification stratégique à l'égard de questions divisionnaires uniques à la suite de demandes ou en raison de jurisprudence ou de lois provinciales.

Objectif, portée et méthode

Objectif

La première phase de la vérification visait à cerner les ressources affectées à l'élaboration de politiques et à la planification stratégique à la GRC et à relever les lacunes ou chevauchements éventuels à l'égard de la structure organisationnelle, de la capacité et des processus. L'objectif et le critère de vérification figurent à l'annexe A.

Portée

Au départ, la vérification devait examiner le processus d'élaboration de politiques à l'échelle de la GRC. Tel qu'expliqué ci-haut dans la section CONTEXTE, *** l'EMS a déterminé que la vérification offrait à l'organisation l'occasion d'obtenir une assurance indépendante quant à la capacité en matière de politiques et de planification stratégique au sein des secteurs d'activité et des divisions de la GRC afin d'assurer la prise de décisions éclairées fondées sur les faits.

On a donc décidé d'effectuer la vérification en deux étapes. La phase 1 portait sur la capacité en matière de planification stratégique et la capacité en matière de politiques à la GRC. L'évaluation de ces capacités consistait à examiner les ressources affectées aux fonctions d'élaboration de politiques stratégiques, opérationnelles et administratives et aux fonctions de planification stratégique à la GRC à l'échelle nationale et divisionnaire. L'évaluation de la capacité visait les ressources affectées à des fonctions relatives aux politiques et à la planification stratégique pendant l'exercice 2017‑2018.

La phase 2 portera sur les processus d'élaboration et d'approbation de politiques, le processus de publication à l'échelle nationale et divisionnaire et les activités de surveillance et de contrôle. La phase 2 sera effectuée après l'achèvement de la phase 1.

Méthode

Pendant l'étape de la planification, terminée en février 2018, l'équipe de vérification a tenu des entrevues, procédé à une revue générale des modalités en vigueur et examiné les politiques et procédures pertinentes et les résultats d'examens antérieurs. L'équipe de vérification a aussi visité une division.

Pendant la phase d'examen, terminée en avril 2018, l'équipe a eu recours à diverses techniques de vérification, dont des entrevues, l'examen de documents et l'analyse de données. Après son examen, l'équipe a tenu des réunions avec les cadres supérieurs des secteurs d'activité et des divisions afin de discuter des constatations pertinentes.

Énoncé de conformité

La mission de vérification est conforme au cadre d'exercice professionnel international de l'Institut des vérificateurs internes et à la Directive sur l'audit interne du Conseil du Trésor, comme en font foi les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Constatations

Afin d'évaluer la capacité de l'organisation en matière de politiques et de planification stratégique et de fournir une plus grande assurance *** on a demandé aux secteurs d'activité et aux divisions d'identifier les ressources affectées aux politiques et à la planification stratégique et de fournir diverses données à leur égard (nom de l'employé, catégorie d'employé par grade ou classification et le temps approximatif consacré aux activités liées aux politiques et à la planification stratégique). L'équipe de vérification a procédé à une analyse critique des ressources ainsi identifiées dont: une analyse de données provenant du Système d'information sur la gestion de ressources humaines (SIGRH), une analyse de l'inventaire des politiques opérationnelles et administratives de la GRC, une comparaisons croisées des secteurs d'activité et des divisions, et des entrevues auprès de cadres supérieurs au niveau de commissaire adjoint ou de directeur général.

En général, tous les secteurs d'activité et divisions ont fourni des données complètes et ont inclus des ressources vouées principalement aux politiques et à la planification stratégique, ainsi que des ressources qui aident à soutenir les politiques et la planification stratégique sur une base occasionnelle. L'équipe de vérification a confirmé le caractère raisonnable des données fournies grâce à l'analyse de données. Lors de réunions de suivi à l'échelle de la GRC, les cadres supérieurs ont confirmé les estimations transmises et ont fourni des renseignements contextuels utiles justifiant l'affectation de ressources aux fonctions liées aux politiques et à la planification.

Malgré certaines limites (problèmes d'intégrité des données du SIGRH, diverses interprétations des définitions de politique et de planification stratégique par les employés, nature imprécise des estimations de temps consacré aux fonctions visées), l'équipe de vérification a pu valider le caractère raisonnable du nombre total de ressources identifiées.

3.1 Capacité en matière de politiques et de planification stratégique

La gestion des politiques comprend l'élaboration de positions de principe stratégiques sur les nouveaux enjeux et les priorités gouvernementales et l'élaboration de politiques et de directives opérationnelles qui servent à orienter le processus décisionnel quotidien au sein d'une organisation. Le caractère opérationnel de la GRC exige l'élaboration de politiques stratégiques, opérationnelles et administratives.

Les politiques stratégiques consistent en l'élaboration de positions de principe sur les nouveaux enjeux susceptibles d'intéresser le gouvernement. Pour leur part, les politiques opérationnelles et administratives constituent l'approbation officielle préalable des mesures que les employés doivent prendre dans des circonstances précises.^{Note de bas de page 3} Les politiques énoncent ce qui doit être fait et qui a la responsabilité de le faire.

Modèle de politique de la GRC

En matière de gestion des politiques, les organisations ont trois choix : un modèle centralisé (regroupement de la majorité des ressources affectées aux politiques au sein d'un service central des politiques), un modèle décentralisé (répartition des ressources affectées aux politiques au sein des divers programmes et groupes de l'organisation) ou un modèle hybride. Dans le cadre de notre examen de la capacité en matière de politiques de la GRC, nous nous attendions à trouver un modèle bien défini qui énonce clairement les rôles et responsabilités et les niveaux de ressources nécessaires à l'appui du modèle choisi. L'analyse de données et la tenue d'entrevues auprès de cadres supérieurs à l'échelle de l'organisation ont révélé que la GRC utilise un modèle hybride composé d'un petit groupe centralisé de ressources affectées aux politiques à la DPPS, un groupe d'analystes de politiques dans les divers secteurs d'activité et divisions et des experts en la matière (EM) œuvrant au sein de différents programmes.

Selon le modèle actuel, la DPPS, à titre de service central des politiques, fournit des conseils stratégiques et facilite l'élaboration de stratégies à l'appui des priorités gouvernementales. La DPPS offre une orientation à propos de l'élaboration de documents parlementaires et de mémoires au Cabinet, appuie le processus des comités d'orientation approuvé par l'EMS en 2010 et agit à titre de Secrétariat des comités d'orientation.^{Note de bas de page 4}

Outre la DPPS, il existe au sein des secteurs d'activité un certain nombre de ressources décentralisées affectées aux politiques qui traitent des questions de politique au sein dudit secteur. La vérification a révélé que les secteurs d'activité organisent ces ressources différemment. Aux Services de police spécialisés (SPS) et à la Police fédérale (PF), il existe un groupe des politiques stratégiques chargé de fournir des conseils en matière d'élaboration de politiques et d'élaborer des positions de principe à l'égard du secteur d'activité dans son ensemble. Un tel groupe n'existe nulle part ailleurs. Tous les secteurs d'activité font appel à l'expertise et aux connaissances opérationnelles d'EM.

De plus, on retrouve dans les divisions des ressources de politique qui élaborent des positions de principe sur les nouveaux enjeux, fournissent des conseils et élaborent des politiques opérationnelles à l'égard de questions divisionnaires uniques à la suite de demandes ou en raison de jurisprudence ou de lois provinciales. Les divisions expliquent qu'elles ont besoin d'une capacité en matière de politiques stratégiques pour s'acquitter de leurs engagements auprès des partenaires contractuels fédéraux, provinciaux, territoriaux et municipaux.

Les cadres supérieurs ont indiqué que le modèle découle d'une décision de l'EMS remontant à la période 2003-2005, mais qu'il n'existe aucun rapport de décision ou document justificatif confirmant l'adoption officielle du modèle hybride. De plus, les principes directeurs du modèle ne sont énoncés dans aucun document afin d'assurer la compréhension des rôles et des responsabilités par les secteurs d'activité et les divisions.

En général, les cadres supérieurs interviewés étaient d'accord pour dire que le modèle de politique actuel ne permet peut-être pas de répondre efficacement aux besoins de l'organisation. Le modèle se prête bien aux secteurs d'activité qui ont réussi à développer une expertise en matière de politiques stratégiques, mais il crée des lacunes en matière de capacité pour les secteurs d'activité qui n'y parviennent pas. Les cadres supérieurs ont expliqué que la DPPS, à titre de groupe central des politiques stratégiques, n'est pas en mesure de soutenir systématiquement les secteurs d'activité qui ne disposent pas d'une forte capacité stratégique. Le modèle hybride actuel ne permet donc pas l'allocation optimale des ressources de politique, ni la réaffectation de ressources pour faire face aux nouveaux problèmes qui surviennent.

En ce qui concerne le rôle des divisions en matière de politiques stratégiques, l'équipe de vérification a déterminé qu'il n'existe aucun document définissant de façon officielle le rôle des divisions dans le cadre du modèle d'élaboration de politiques et que les rôles et responsabilités ne sont pas bien compris. L'analyse de données et les entrevues auprès de cadres supérieurs divisionnaires ont révélé que l'interprétation du rôle de la division en matière de politiques stratégiques varie selon les besoins de ses partenaires contractuels et le niveau de consultation par la DG quant à l'élaboration de politiques stratégiques.

L'utilisation d'un modèle décentralisé ou hybride exige la coordination entre tous les intervenants organisationnels pour assurer l'harmonisation au besoin et la cohérence des messages concernant les politiques. Un tel modèle ne s'avérera efficace que si tous les niveaux jouissent d'une capacité appropriée en matière de politiques. Nous estimons qu'il existe des possibilités d'examiner le modèle de politique pour en évaluer l'efficacité et déterminer si c'est bel et bien le modèle que doit préserver l'organisation.

Capacité en matière de politiques

L'équipe de vérification s'attendait à ce que les ressources à l'échelle de la GRC exécutent des fonctions liées soit aux politiques stratégiques, aux politiques opérationnelles ou administratives ou à la planification stratégique, mais son examen a révélé que les ressources exécutent souvent une combinaison de ces diverses fonctions. Selon les données fournies par les secteurs d'activité et les divisions, un total de 982 ressources contribuent aux politiques et à la planification stratégique à la GRC.^{Note de bas de page 5}

Afin d'évaluer la capacité d'élaboration de politiques de la GRC, l'équipe de vérification a dressé l'inventaire de toutes les politiques contenues dans les manuels de la GRC au niveau national. Le Tableau 1 montre le nombre de politiques nationales de la GRC, le manuel dans lequel elles figurent et le secteur responsable.

Le Tableau 2 montre la répartition des 580 ressources de politique identifiées par les secteurs d'activité de la DG : 52 ressources sont affectées uniquement aux politiques stratégiques, 261 ressources sont affectées uniquement aux politiques opérationnelles ou administratives et 267 ressources font une combinaison des deux. Les cadres supérieurs à l'échelle de la GRC ont indiqué que selon leur domaine d'expertise, les employés peuvent exécuter des activités liées aux politiques stratégiques et fournir des conseils en matière de contenu à l'appui de politiques opérationnelles.

En général, les employés œuvrant dans le domaine des politiques stratégiques exécutent diverses tâches, dont la rédaction de notes d'information, la prestation de conseils en matière de politiques, la liaison avec des intervenants externes et la préparation de documents parlementaires. Pour leur part, les employés œuvrant dans le domaine des politiques opérationnelles et administratives assurent le suivi de questions opérationnelles, rédigent des ébauches de politiques opérationnelles ou administratives, passent en revue des politiques et publient des politiques.

Le Tableau 3 montre la répartition des 256 ressources de politique identifiées par les divisions : 15 ressources sont affectées uniquement aux politiques stratégiques, 89 ressources sont affectées uniquement aux politiques opérationnelles ou administratives et 152 ressources font une combinaison des deux. Comme au niveau de la DG, les employés divisionnaires peuvent se livrer à des activités liées aux politiques stratégiques et à la fois fournir leur expertise en matière de contenu à l'appui de politiques opérationnelles.

Conformément à la politique sur le système des manuels de la GRC, les divisions peuvent publier des suppléments opérationnels ou administratifs si la directive ne s'applique qu'à la division en cause et que les renseignements ne se trouvent dans aucune directive nationale. Les suppléments ne sont pas censés répéter les directives nationales. Seules les pratiques locales propres à une province devraient être incorporées dans les suppléments divisionnaires (feuilles bleues ou vertes).^{Note de bas de page 8}

Le nombre de ressources de politique recensées par les secteurs d'activité et les divisions varie considérablement. Il convient d'examiner le temps que consacrent les 836 ressources identifiées^{Note de bas de page 9} aux fonctions de politique pour mieux comprendre la capacité de fonctionnement réelle en matière de politiques de la GRC. La répartition des ressources à temps plein, à temps partiel et occasionnelles figure aux tableaux 4 et 5.

Tel qu'indiqué dans le Tableau 4, un total de 281 employés œuvraient à temps plein dans le domaine des politiques dans les secteurs d'activité de la DG^{Note de bas de page 10}. Cela comprend les ressources affectées aux groupes des politiques stratégiques de la DPPS, de la PF et des SPS. Tous les secteurs d'activité disposaient aussi de ressources à temps plein au sein de leurs secteurs de service et programmes qui contribuaient aux activités de politique stratégique en fonction de leur domaine d'expertise.

Les secteurs d'activité avaient accès à 181 ressources de politique à temps partiel, consacrant de 11 % à 49 % de leur temps à l'analyse de questions liées à des affaires opérationnelles précises et contribuant au besoin au processus des politiques. Enfin, les secteurs d'activité ont identifié 118 ressources offrant une expertise ponctuelle en matière de politiques, y consacrant de 1 % à 10 % de leur temps. Les cadres supérieurs dans tous les secteurs d'activité ont indiqué qu'ils font appel à l'expertise et aux connaissances opérationnelles d'EM lors de l'élaboration de politiques stratégiques et opérationnelles pertinentes.

Le Tableau 5 représente la situation dans les divisions. Les personnes interviewées ont expliqué que les employés affectés à temps plein aux politiques travaillent généralement au bureau de l'officier responsable des enquêtes criminelles (OREC) – ils offrent des conseils sur les politiques opérationnelles, coordonnent et examinent les politiques divisionnaires et formulent des observations à l'égard de politiques nationales, sur demande. D'autres employés des RH, de la GI/TI, des Biens immobiliers, des Services de gestion et des groupes de services de police fournissent aussi des conseils en matière de politiques et offrent un soutien relativement aux questions stratégiques et opérationnelles de la division. Enfin, divers EM partagent leurs connaissances et leur expertise à l'appui des fonctions de politique à l'échelle de la division.

Capacité en matière de planification stratégique

Le Tableau 6 montre la répartition des 249 ressources de planification stratégique à temps plein, à temps partiel et occasionnelles identifiées par les secteurs d'activité de la DG. Les employés participant à la planification stratégique exécutent diverses tâches, par exemple fixer des buts et des objectifs, établir et suivre le rendement organisationnel, attribuer des ressources aux priorités et contribuer aux rapports ministériels.

Les résultats démontrent que la capacité en matière de planification varie beaucoup d'un secteur à l'autre. Certains secteurs d'activité ont pu consacrer des ressources au renforcement de leur capacité de planification, tandis que d'autres n'ont pu le faire, entraînant une moindre capacité. Les ressources de planification stratégique exécutent diverses activités, selon les besoins de planification tels que déterminés et définis par les groupes.

Le Tableau 7 montre la répartition des 156 ressources affectées à la planification stratégique dans les divisions. Les cadres supérieurs divisionnaires ont indiqué que la capacité en matière de planification et de rapport à l'égard de priorités divisionnaires est essentielle afin de respecter les ententes conclues avec les partenaires contractuels.

Ces employés travaillent habituellement au Service divisionnaire de la stratégie opérationnelle, au bureau de l'Administration et du Personnel et au bureau de l'OREC, chargés de la planification stratégique au niveau divisionnaire. D'autres employés des RH, de la GI/TI, des Biens immobiliers, des Services de gestion et des groupes opérationnels contribuent aussi à la planification stratégique. Les priorités provinciales peuvent varier considérablement d'une province à l'autre, ce qui explique l'écart entre la capacité de planification et le temps qui y est consacré au sein des diverses divisions. Dans les grandes divisions, les ressources consacrent souvent la majorité de leur temps à la planification stratégique, tandis que dans les divisions de petite taille, les ressources de planification sont parfois chargées d'autres tâches.

Gouvernance des politiques et de la planification stratégique

Gouvernance des politiques

La GRC œuvre dans un environnement complexe et décentralisé, d'où le besoin de maintenir un mécanisme de gouvernance efficace à l'égard des fonctions de politique afin d'assurer la coordination d'initiatives horizontales et l'élaboration de positions de principe intégrées.

Tel qu'indiqué à la section 3.1, l'EMS a approuvé en 2010 la mise en œuvre d'un processus des comités d'orientation, dont le Comité supérieur des politiques et le Groupe de travail sur les politiques, chacun ayant un mandat précis. La structure visait à améliorer l'orientation stratégique et à assurer l'élaboration de politiques mieux formulées et mieux adaptées aux priorités de la GRC et à celles du gouvernement du Canada.^{Note de bas de page 11}

Une analyse préliminaire du processus des comités d'orientation a révélé que les groupes de travail se rencontrent rarement et qu'aucun rapport de décision n'est disponible. On nous a aussi indiqué que les membres des comités n'assistent que sporadiquement aux réunions et que les remplaçants n'y participent pas toujours activement. De plus, les mandats établis n'ont pas été mis à jour depuis 2010.

En l'absence d'un solide processus des comités d'orientation, les questions risquent de ne pas être analysées de façon rigoureuse, en consultation avec les intervenants internes clés, ni d'être examinées par les entités responsables en vue de la transmission de renseignements à fondement factuel à l'EMS à l'appui de décisions éclairées à l'égard de politiques. Un comité des politiques renforcé permettrait de mieux coordonner les initiatives horizontales en matière de politiques, d'assurer la participation des intervenants internes clés et d'assurer l'uniformité des messages lors d'échanges avec des intervenants externes. Les comités pourraient aussi veiller à ce que les décisions en matière de politiques cadrent avec les engagements et les priorités de la GRC.

Il est possible de renforcer la structure de gouvernance afin de palier aux lacunes du modèle de politique actuel. Il faudrait aussi assurer l'évolution de la structure de gouvernance en fonction de la modification éventuelle du modèle, à l'avenir.

Lacune en matière de planification stratégique

La DPPS a pour mandat de jouer un rôle clé dans la gestion stratégique du rendement, fournissant à la GRC des processus et des activités à l'appui de la prise de décisions éclairées.^{Note de bas de page 12} La fonction de planification stratégique consiste généralement en la coordination, la gouvernance, et la surveillance au niveau central afin de relever les préoccupations et les lacunes à long terme. Cependant, selon les données sur la capacité figurant au Tableau 6, la DPPS ne dispose que de 13 des 405 ressources de planification œuvrant dans les secteurs d'activité et les divisions de la GRC – ce qui n'est peut-être pas un nombre suffisant de ressources pour remplir efficacement ce mandat et bien répondre aux exigences en matière de planification stratégique au niveau central.

Les cadres supérieurs interviewés ont fait part d'une lacune générale en matière de capacité de planification stratégique à l'échelle de la GRC. Ils ont expliqué que les programmes font appel à la DPPS aux fins d'orientation et de formation concernant les rapports sur le rendement, mais la DPPS n'a pas assez de ressources pour satisfaire à la demande. Selon les cadres supérieurs au sein de la DPPS et d'autres secteurs d'activité, la DPPS n'a pas la capacité en ce moment pour effectuer des analyses de l'environnement, des recherches à long terme ou une planification axée sur l'avenir pour suivre l'évolution des besoins d'un service de police professionnel et moderne. La capacité de planification de la DPPS illustrée au Tableau 6 le confirme. Il existe une capacité de planification à l'échelle de l'organisation dans les secteurs d'activité et les divisions, mais une planification efficace exige une coordination horizontale. En l'absence d'une fonction de planification intégrée à long terme, il y a un plus grand risque que la GRC ne puisse cerner et surveiller les questions importantes afin de mieux positionner l'organisation en prévision de l'avenir.

Outre le cadre ministériel des résultats qu'élabore actuellement la GRC en vertu de la Politique sur les résultats de 2017 du Conseil du Trésor, les personnes interviewées ont indiqué que la GRC a besoin d'un plan stratégique. Le dernier plan stratégique a expiré en 2017, sans mise à jour. Certains secteurs d'activité et divisions ont élaboré des plans stratégiques pour répondre à leurs besoins particuliers, mais il n'y a pas d'intégration. Faute d'un plan organisationnel, les plans stratégiques individuels risquent de ne pas cadrer avec les priorités nationales.

Enfin, on nous a indiqué que l'information sur le rendement n'est pas facilement accessible pour appuyer le processus de planification stratégique et articuler les réalisations et les besoins en ressources de la GRC. La collecte de données sur le rendement se fait actuellement de façon manuelle et peut prendre beaucoup de temps. L'importance de renseignements organisationnels à l'appui de la prise de décisions fondées sur les faits est généralement reconnue à l'échelle de la GRC, mais il n'existe actuellement aucun système permettant d'obtenir les données nécessaires et l'information voulue sur le rendement.

3.3 Répartition des ressources de politique et de planification stratégique

Postes vacants

Dans le cadre de l'évaluation de la capacité, les secteurs d'activité et les divisions ont aussi fait part de leur nombre respectif de postes vacants,^{Note de bas de page 13} qui sont présentés dans les tableaux 8 et 9. Le taux moyen de vacance de postes dans le domaine des politiques est de 17 % dans les secteurs d'activité et de 10 % dans les divisions. Le taux moyen de vacance de postes dans le domaine de la planification stratégique est de 22 % dans les secteurs d'activité et de 18 % dans les divisions. Le taux de vacance est supérieur à la moyenne aux SPCA, aux RH, à la PF, à la Division nationale et dans les divisions G, L, M et V.

Les postes vacants au niveau des politiques et de la planification stratégique indiquent un manque de capacité possible dans les secteurs d'activité et les divisions. Cependant, l'équipe de vérification n'a pas évalué le nombre de postes dont devraient disposer les secteurs d'activité individuels en fonction de leur charge de travail respectif en matière de politiques et de planification. Il est donc difficile de déterminer si la dotation de tous les postes vacants permettrait de régler les problèmes de capacité.

Affectation des ressources par catégorie d'employé

En ce qui a trait à la capacité en matière de politiques et de planification stratégique, les secteurs d'activité utilisent différents modèles de dotation, faisant appel à une combinaison de m.r., de m.c. et d'employés de la fonction publique (e.f.p.). Les cadres supérieurs ont dit avoir besoin des compétences en matière d'analyse et de politiques que peuvent offrir les e.f.p., en plus des connaissances spécialisées du travail policier que possèdent les m.r. Par exemple, la DPPS est dotée uniquement d'e.f.p., étant donné les compétences et connaissances requises pour exécuter la fonction de planification stratégique à l'échelle du gouvernement. Par contre, il y a plus de m.r. aux SPCA, dont la capacité en matière de politiques est axée surtout sur les opérations. Pour sa part, la PF a recours à une combinaison de m.r., de m.c. et d'e.f.p.

Les besoins à l'égard des politiques varient d'un secteur d'activité à l'autre, mais nous estimons qu'il est possible de revoir la combinaison de catégories d'employé en vue d'optimiser l'utilisation des ressources limitées compte tenu des compétences requises pour l'élaboration de politiques stratégiques, opérationnelles et administratives. Étant donné la demande soutenue de m.r. pour des rôles opérationnels et les problèmes liés à la disponibilité et au système de crédit, les secteurs d'activité pourraient examiner plus à fond la situation en vue de la conversion éventuelle de certains postes dans le domaine des politiques et de la planification stratégique en postes de m.c. ou e.f.p. Les postes vacants au niveau des politiques et de la planification stratégique devraient faire partie d'un examen des catégories d'employé.

Lacune en matière de politiques opérationnelles

Les cadres supérieurs interviewés à l'échelle de l'organisation ont indiqué que les secteurs d'activité et les divisions n'ont pas assez de ressources pour assurer la mise à jour systématique des manuels nationaux, ce qui veut dire que de nombreuses politiques sont désuètes. Notre analyse de l'inventaire actuel des politiques de la GRC contenues dans le Manuel d'administration, le Manuel des opérations et les manuels auxiliaires le confirme. Les résultats figurent au Tableau 12, qui montre que la dernière mise à jour remonte à plus de cinq ans dans 42 % des cas (et à plus de 10 ans dans 21 % des cas).^{Note de bas de page 14}

Un autre facteur serait l'arriéré actuel des politiques en attente de publication par la Section des politiques et des publications (SPP). Selon la mise à jour fournie par la SPP sur le site intranet de la GRC en avril 2018, il y a un arriéré de 135 politiques.

La présence dans les manuels de politiques désuètes entraîne un risque d'exposition accrue pour la GRC si les membres se fient à des directives qui vont à l'encontre des politiques officielles documentées, surtout dans le cas de programmes à haut risque. La publication de bulletins et de directives peut contribuer à atténuer le risque à cet égard, mais la GRC doit incorporer ces nouvelles politiques dans le chapitre ou le supplément respectif dans les trois mois suivant la publication.^{Note de bas de page 17} La phase 2 de la vérification examinera le cadre de surveillance des politiques et évaluera les lacunes éventuelles.

Conclusion

En général, tous les secteurs d'activité et divisions ont fourni des données complètes et ont inclus des ressources vouées principalement aux politiques et à la planification stratégique, ainsi que des ressources qui aident à soutenir les politiques et la planification stratégique sur une base occasionnelle. L'équipe de vérification a confirmé le caractère raisonnable des données fournies grâce à l'analyse de données.

La vérification a révélé que l'élaboration de politiques à la GRC est basée sur un modèle hybride : un service central des politiques stratégiques élabore des politiques relatives aux priorités gouvernementales, et des ressources décentralisées situées dans les secteurs d'activité et les divisions élaborent des politiques sur les questions propres à leurs mandats respectifs. De même, un service central coordonne la planification stratégique, avec l'aide des secteurs d'activité et des divisions. La vérification a montré que les secteurs d'activité organisent ces ressources différemment. L'analyse et les entrevues auprès de cadres supérieurs de l'organisation ont indiqué que le modèle de politique actuel ne répond peut-être pas efficacement aux besoins de la GRC. Nous estimons qu'il existe des possibilités d'examiner le modèle de politique pour en évaluer l'efficacité et déterminer s'il s'agit toujours du modèle le plus approprié et si la capacité attribuée aux fonctions d'élaboration de politiques et de planification stratégique dans les secteurs d'activité et les divisions est appropriée et répond aux besoins de l'organisation.

Il existe peut-être aussi d'autres possibilités : renforcer le processus de gouvernance des politiques pour assurer la présence de structures de responsabilisation à l'appui de la prise de décisions fondées sur les faits par l'EMS; établir un processus de planification stratégique à l'échelle de la GRC appuyé par des rapports sur le rendement et élaborer un plan stratégique à l'échelle de l'organisation pour orienter les secteurs d'activité et les divisions; revoir les diverses catégories d'employé affectées aux fonctions d'élaboration de politiques et de planification stratégique, aux fins de conversion éventuelle de certains postes de m.r. en postes de m.c. ou e.f.p, dans le cadre d'une stratégie des ressources humaines pour combler des postes vacants.

Recommandations

1. L'EMS devrait déterminer :
• si le modèle hybride actuel demeure le meilleur modèle pour la GRC;
• si la capacité attribuée aux fonctions d'élaboration de politiques et de planification stratégique dans les secteurs d'activité et les divisions est appropriée et répond aux besoins de l'organisation.
2. Le dirigeant principal de la Planification et des Politiques stratégiques, en consultation avec les chefs des secteurs d'activité, devrait envisager de renforcer le processus de gouvernance des politiques pour assurer la présence de structures de responsabilisation à l'appui de la prise de décisions fondées sur les faits par l'EMS.
3. Le dirigeant principal de la Planification et des Politiques stratégiques, en consultation avec l'EMS, devrait envisager d'établir un processus de planification stratégique à l'échelle de la GRC appuyé par des rapports sur le rendement et d'élaborer un plan stratégique à l'échelle de l'organisation pour orienter les secteurs d'activité et les divisions.
4. Les chefs des secteurs d'activité devraient envisager de revoir les diverses catégories d'employé affectées aux fonctions d'élaboration de politiques et de planification stratégique, aux fins de conversion éventuelle de certains postes de m.r. en postes de m.c. ou e.f.p, dans le cadre d'une stratégie des ressources humaines pour combler des postes vacants.

Annexe A – Objectif et critère de vérification

Annexe B – Plan d'action de la direction

Date de modification :

2019-05-07